Ischinger, Wolfgang/bunde, Tobias (2015): Neue Deutsche Diplomatie?, In: Hellmann, Gunther/jacobi, Daniel/stark Urrestarazu, Ursula: "früher, Entschiedener Und Substantieller"? Die Neue Debatte über Deutschlands Außenpolitik, S. 313-333.

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Z Außen Sicherheitspolit (2015) (Suppl) 8:313–333 DOI 10.1007/s12399-014-0462-4 Neue deutsche Diplomatie? Wolfgang Ischinger · Tobias Bunde © Springer Fachmedien Wiesbaden 2014 Zusammenfassung  In der aktuellen Debatte stellt sich die Frage, ob mit einer „neuen“ deutschen Außenpolitik auch eine neue deutsche Diplomatie einhergeht oder einhergehen sollte. Berlin täte gut daran, sich auf die außenpolitischen Traditionen der Bonner Republik zu besinnen. Diese Prinzipien werden bisweilen vernachlässigt, sind aber aufgrund der allseits konstatierten gewachsenen Bedeutung Deutschlands heute aktueller denn je. Allerdings bedürfen die konkreten Instrumente der Diplomatie und ihr institutioneller Rahmen einer Überarbeitung, um den Herausforderungen gerecht zu werden, denen die Berliner Republik gegenübersteht. Schlüsselwörter  Diplomatie · Auswärtiger Dienst · Außenpolitischer Entscheidungsprozess · Außenpolitische Instrumente · Netzwerkpolitik/ Globalisierung New German Diplomacy? Abstract  The ongoing debate on the direction of Germany’s foreign policy begs the question whether a “new” German foreign policy also comes (and should come) with a “new” German diplomacy. Berlin would be well-advised to hone the traditions of Bonn’s foreign policy. These principles are sometimes neglected but are more relevant than ever due to the increased importance of Germany that is now widely acknowledged. However, the specific instruments and the domestic institutional framework need an overhaul in order to make German diplomacy fit for the challenges facing the Berlin Republic. T. Bunde, M.A. () · Botschafter W. Ischinger Münchner Sicherheitskonferenz, Prinzregentenstr. 7, 80538 München, Deutschland E-Mail: [email protected] 1 3 314 W. Ischinger, T. Bunde Keywords  Diplomacy · Diplomatic service · Foreign policy decision-making · Foreign policy instruments · Network politics/globalization Diplomatie ist ein traditionsreiches Instrument der Außenpolitik, mit über Jahrhunderten erlernten und verfeinerten Techniken, Protokollen und Ritualen, einer eigenen Sprache und den damit einhergehenden Distinktionsmerkmalen. Während „Deutschland“ in den letzten etwa 150 Jahren allerlei unterschiedliche Staatsformen annahm – vom Norddeutschen Bund über das Kaiserreich, die Weimarer Republik, die NaziDiktatur, die Bundesrepublik im geteilten Deutschland zu Zeiten des Ost-West-Konflikts bis hin zum vereinigten Deutschland –, hieß das deutsche Außenministerium immer gleich: Auswärtiges Amt (AA).1 Und auch heute noch senden die deutschen Botschafter „Drahtberichte“ aus allen Teilen der Welt nach Berlin. Dieses Traditionsbewusstsein schlägt sich auch im Selbstverständnis der deutschen Diplomatinnen und Diplomaten nieder.2 Wenn Beamte der Bundesregierung in interministeriellen Sitzungen zusammenkommen, tragen fast alle die gleichen Titel. Nur für das Auswärtige Amt sitzt dann möglicherweise eine Vertreterin mit dem Titel „Vortragende Legationsrätin Erster Klasse“ mit am Tisch – ganz wie zu Bismarcks Zeiten, wenngleich es damals mit Sicherheit ein Vortragender Legationsrat Erster Klasse gewesen wäre.3 Manches, was deutsche Diplomatinnen und Diplomaten zu Beginn des 21. Jahrhunderts tun, unterscheidet sich in der Tat nur geringfügig von den Aufgaben der deutschen Diplomatie im 19. Jahrhundert. „Der Auswärtige Dienst“, heißt es im Gesetz über den Auswärtigen Dienst, „nimmt die auswärtigen Angelegenheiten des Bundes wahr. Er pflegt die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu auswärtigen Staaten sowie zwischenstaatlichen und überstaatlichen Einrichtungen.“4 Das war, ist und bleibt Kernaufgabe der deutschen Diplomatinnen und Diplomaten. Doch trotz unverkennbarer Kontinuitäten haben sich ihr Aufgabenfeld und ihre Handlungsbedingungen zu Beginn des 21. Jahrhunderts weitreichend verändert. Die deutsche Diplomatie im weiteren und engeren Sinne5 steht daher in mehrfacher Hinsicht unter Anpassungsdruck. Vergleichsweise neue Entwicklungen wie der allseits konstatierte Bedeutungszuwachs der Bundesrepublik nach den Verwerfungen der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise sowie die massive Nachfrage nach außenpolitischer Gestaltungsmacht im Zuge der außenpolitischen Krisen des Jahres 2014 führen dazu, dass die deutsche Diplomatie mit stark gestiegenen Erwartungen konfrontiert wird. Insbesondere die Ukraine-Krise und der immer deutlicher zu Tage tretende russische Revisionismus  Zur Geschichte der Institution siehe v. a. Conze (2013). 1  Wie die Debatte über die Geschichte des Auswärtigen Amts zur Zeit des Nationalsozialismus und ihre schleppende Aufarbeitung gezeigt haben, hat dieses Traditionsbewusstsein auch seine Schattenseiten. Vgl. zu den Ergebnissen der Historikerkommission Conze et al. (2010). 2  Selbst die Parlamentarischen Staatssekretäre heißen im Auswärtigen Amt anders, nämlich Staatsminister. 3  § 1(1) des Gesetzes über den Auswärtigen Dienst vom 30. August 1990 (BGBl. I S. 1842), das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 14. November 2011 (BGBl. I S. 2219) geändert worden ist. 4  Der Beitrag befasst sich sowohl mit der deutschen Außenpolitik im Allgemeinen als auch mit dem Auswärtigen Dienst im Besonderen. 5 1 3 Neue deutsche Diplomatie? 315 haben auch in Deutschland die Debatte befeuert, ob und – wenn ja – wie die Bundesrepublik „mehr Verantwortung“ in der internationalen Politik übernehmen sollte. Daraus ergeben sich auch neue Herausforderungen an das Instrumentarium deutscher Diplomatie: von der Androhung und Anwendung militärischer Gewalt im Rahmen von coercive diplomacy bis hin zur zivilen Krisenprävention. Zudem führen einige langfristige Entwicklungen dazu, dass sich das Aufgabenfeld der Diplomatinnen und Diplomaten verschoben hat. Zu diesen Entwicklungen zählen die Folgen der Globalisierung für die immer weniger aufrechtzuerhaltende Trennung zwischen Innen- und Außenpolitik oder die Revolutionen in den Informations- und Kommunikationstechnologien, die dem Botschaftspersonal nicht nur Aufgaben entzogen, sondern auch neue geschaffen haben. Die Diplomatinnen und Diplomaten von heute verhandeln heute schon lange nicht mehr nur im Geheimen oder vertreten ein scheinbar offensichtliches „nationales Interesse“ weitgehend eigenverantwortlich gegenüber dem Gaststaat, sondern sind gleichzeitig auch hervorgehobene Sprecher und Erklärer gegenüber der ausländischen Öffentlichkeit oder bisweilen auch Manager von Unterstützungsleistungen im Rahmen internationaler Friedensmissionen in Post-Konflikt-Situationen. Im Inland wiederum muss das Auswärtige Amt zur Kenntnis nehmen, dass der Anspruch auf die „Federführung“ für alle internationalen Fragen immer schwerer durchzusetzen ist, die Angehörigen des Auswärtigen Amts also oftmals mehr Organisatoren denn alleinige Akteure in der ministeriellen Ausar­ beitung von Außenpolitik sind. Auch mit diesem Wandel im Berufsbild des Angehörigen des Auswärtigen Dienst muss man am Werderschen Markt umgehen. So stellt sich in der Debatte über eine „neue deutsche Außenpolitik“ auch die Frage, inwiefern es heute eine „neue deutsche Diplomatie“ gibt, die sich in ihrer normativen Ausrichtung, ihrer institutionellen Verankerung, ihrer Aufgabenbeschreibung oder in der Wahl ihrer Instrumente von den traditionellen Leitlinien deutscher Diplomatie entfernt. Anders gefragt: Beobachten wir eine Entwicklung hin zu einer Berliner Diplomatie, die sich von jener der Bonner Republik unterscheidet? Was ist also neu an der Praxis der Außenpolitik ein Vierteljahrhundert nach dem Fall der Berliner Mauer? In welcher Hinsicht ist sie möglicherweise zu „neu“ beziehungsweise nicht „neu“ genug? 1 Normative Orientierung und Handlungsrahmen der deutschen Diplomatie Die wesentlichen Leitlinien der Außenpolitik der Bundesrepublik – Friedensgebot und Multilateralismus (insbesondere im europäischen Rahmen) – finden sich bereits in einem Halbsatz der Präambel zum Grundgesetz: Das deutsche Volk, heißt es da, sei „von dem Willen beseelt, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen.“ Das erstgenannte Ziel, die Wiedererlangung vollständiger Souveränität und somit Gleichberechtigung auf internationaler Ebene, hatte die Bundesrepublik mit dem 2 + 4-Vertrag nach der friedlichen Revolution in der DDR und deren Beitritt zur alten Bundesrepublik erreicht. Dass dies nach den zwei vom Deutschen Reich ausgelösten Weltkriegen überhaupt möglich wurde, lag nicht zuletzt daran, dass es der deutschen Außenpolitik gelungen war, ihre Nachbarn davon zu überzeugen, dass vom neuen Deutschland keinerlei Gefahr ausgehen würde. Die 1 3 316 W. Ischinger, T. Bunde endgültige Antwort auf die „deutsche Frage“, so schien es, war mit der Westbindung und der europäischen Integration gefunden. Dies war der „Erfolg der Methode des Souveränitätsgewinns durch Souveränitätsverzicht“, wie es Helga Haftendorn (2001, S. 436) treffend auf den Punkt brachte. Deutschland war nach einem „langen Weg nach Westen“ (Winkler 2000) endlich in der Gemeinschaft westlicher Demokratien angekommen. Das war auch eine Leistung der Bonner Diplomatie – nicht nur der wesentlichen Politiker, sondern auch der Diplomaten selbst. Der Auswärtige Dienst wurde bald zu einer wichtigen Stütze der neuen Republik, welche die wesentlichen Richtungsentscheidungen der jeweiligen Bundesregierungen – insbesondere die Westbindung und später die Ostpolitik – mit Überzeugung vertrat (Conze 2013, S. 124–127). Die Bonner Diplomatie erlangte über die Jahrzehnte besondere Meisterschaft darin, ihr regionales Milieu insbesondere im Rahmen internationaler Organisationen so zu beeinflussen, dass die langfristige Realisierung ihrer Ziele gesichert war (Bulmer et al. 2000). Gleichzeitig bestand sie aber nie auf einer Führungsrolle und verzichtete darauf, kurzfristige Interessen den langfristigen Vorteilen verstärkter Integration vorzuziehen. Die Bonner Republik wechselte nicht, wie bisweilen behauptet, „von der Machtbesessenheit zur Machtvergessenheit“ (Schwarz 1985), sondern agierte als „gezähmte Macht“ (Katzenstein 1997) und war wohl gerade deshalb eine „bemerkenswerte Erfolgsgeschichte“ (Maull 2006, S. 424). Schließlich wurden „die grundlegenden Ziele und Interessen […] in einem Maße realisiert, das nicht nur alle Erwartungen übertraf, sondern Bonn letztlich als einen späten Sieger des Ost-WestKonflikts erscheinen ließ“ (Hellmann et al. 2007, S. 33). Aufgrund dieser außergewöhnlich erfolgreichen Vergangenheit überrascht es, dass in der außenpolitischen Debatte des vereinigten Deutschlands schon früh einer „Normalisierung“ das Wort geredet wurde: Deutschland sei nun ein normales Land, das – wie alle anderen auch – zunächst seine nationalen Interessen definieren und dann durchsetzen müsse, ganz so „als ob zuvor deutsche Außenpolitik nichts als Wolken bewegt hätte“ (Stürmer 2003) oder deutsche Interessen in einem aufgeklärten Sinne vernachlässigt hätte. Heute, ein Vierteljahrhundert nach dem Fall der Berliner Mauer, finden sich in der außenpolitischen Debatte über die deutsche Rolle erneut Motive, die längst überwunden schienen: So fürchten einige, mit der Westbindung Deutschlands sei es vielleicht nicht so weit her, wie man viele Jahre gedacht habe. Wer in den letzten Monaten Zeit in den Hauptstädten deutscher Partnerstaaten verbrachte, wurde regelmäßig mit der Frage konfrontiert, ob man sich wirklich auf die Deutschen verlassen könne. Die außenpolitischen Eliten in Mittel- und Osteuropa fragten sich gegenwärtig alle, berichtete Ivan Krastev bei der Konferenz „Außenpolitik Weiter Denken“ im Rahmen des „Review 2014“-Prozesses im Auswärtigen Amt, ob Deutschland eigentlich Teil des Westens sein wolle oder doch lieber ein neutraler Akteur.6 Stichwörte wie Äquidistanz, Schaukelpolitik oder Mittellage machten die Runde. Und auch in der heimischen Debatte kommt die ganz grundlegende Frage auf, wohin Deutschland eigentlich gehört: „Wer sind wir selbst?“, fragte Christiane Hoffmann im Spiegel: „Sind wir wirklich im Westen angekommen?“ (Hoffmann 2014, S. 21) Heinrich  Persönliche Mitschrift, Berlin, 20. Mai 2014. 6 1 3 Neue deutsche Diplomatie? 317 August Winkler antworte auf die Frage, ob die Westbindung noch gelte: „Es besteht jedenfalls Anlass zum Zweifel. Eine starke Minderheit stellt faktisch wesentliche Elemente unserer Westorientierung infrage […]. Das finde ich beunruhigend.“ (Wink­ ler 2014, S. 26) Andere machen eine Entwicklung Deutschlands vom europäischen Musterknaben hin zu einem allenfalls zurückhaltenden Befürworter der europäischen Integration aus, der die eigenen ökonomischen Interessen zum Teil über die langfristige Weiterentwicklung der europäischen Integration stelle. Wieder andere – vor allem in Inland – befürchten eine schleichende Militarisierung deutscher Außenpolitik oder zumindest eine Abkehr vom Primat des Friedensgebots (Hauswedell 2013), während Kritiker im Ausland weiterhin eher deutsche „Drückebergerei“ im Bereich der Sicherheitspolitik konstatieren. Letztlich wird also über die Bedeutung der traditionellen Leitlinien deutscher Außenpolitik – Westbindung, europäische Integration und Friedensgebot – unter veränderten Bedingungen gestritten. Somit ist in der breiteren außenpolitischen Debatte eine Diskussion angekommen, welche die Politikwissenschaft bereits seit einer Weile beschäftigt. So hatten Kritiker bereits vor Jahren davor gewarnt, dass die deutsche Außenpolitik sich allmählich von ihren traditionellen Maximen entferne. In Deutschland hat insbesondere Gunther Hellmann bereits früh auf erste Renationalisierungstendenzen hingewiesen und beklagt, dass Deutschland immer weniger Rücksicht auf seine Verbündeten nehme und sich insbesondere in der Europapolitik zunehmend an kurzfristigen Eigeninteressen orientiere (Hellmann 2002; Hellmann 2004). Rainer Baumann machte im außenpolitischen Diskurs eine Verschiebung des deutschen Multilateralismusbegriffs aus, der zunehmend eigennutzorientiert denn prinzipienbasiert begründet werde (Baumann 2006). Auch ausländische Beobachter haben einen Wandel in der deutschen Haltung zum Multilateralismus beobachtet: In Brussels, Paris, Washington and other capitals, one increasingly hears the same complaint: Germany is acting unilaterally. On a broad range of issues, the Germans seem to think the European Union no longer advances their interests and are more prone to go their own way. Germany’s foreign policy has evolved in a manner that leaves the EU – and perhaps the Atlantic alliance – weaker (Grant 2008). Für Hans Kundnani (2014) steht mit der deutschen „halben Hegemonie“ in Europa heute zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik zwar nicht die europäische Einbindung Deutschlands, aber doch die Westbindung zur Disposition. Man könnte diese Warnungen leicht als Dramatisierung abtun, gäbe es nicht so viele empirische Beispiele für die Tendenzen einer schleichenden Ent-Westlichung beziehungsweise Ent-Multilateralisierung der deutschen Außenpolitik. Natürlich hat man in den anderen westlichen Staaten nicht vergessen, dass die Bundesrepublik sich als einziges westliches Land bei der Entscheidung über die Libyen-Resolution im UN-Sicherheitsrat enthielt und damit wie Russland, China und Indien abstimmte. Dass das Auswärtige Amt unter Außenminister Guido Westerwelle einen besonderen Schwerpunkt auf die sogenannten Gestaltungsmächte legte, trug nicht unbedingt dazu bei, den Eindruck zu entschärfen, dass sich Deutschland neuerdings nach anderen Partnern umsehe. Auch einige irritierende Umfrageergebnisse wurden 1 3 318 W. Ischinger, T. Bunde bei den Bündnispartnern genau registriert.7 In jedem Fall muss sich die deutsche Diplomatie mit der verbreiteten Wahrnehmung auseinandersetzen, dass ihre Investitionen in multilaterale Institutionen in den letzten Jahren deutlich nachgelassen hätten. Während im Rahmen der EU vor allem eine zunehmend eigennutzorientierte deutsche Positionierung beklagt wird, vermisst man innerhalb der NATO bisweilen überhaupt eine deutsche Positionierung mit konstruktiven Vorschlägen (vgl. Bunde 2013 m.w.N.). Die Frage ist jedoch, ob es sich hier um eine bewusste Verschiebung handelt, um das Resultat einer bislang mangelhaften Auseinandersetzung mit der neuen deutschen Rolle oder um das langsame „Verlernen“ zumindest eines Teils der außenpolitischen Traditionen der Bonner Republik. Jedenfalls scheint die deutsche Politik bislang noch nicht vollkommen verinnerlicht zu haben, wie genau man in anderen Hauptstädten auf Berlin schaut. Dass man Berlin zunehmend als zentrale Macht in Europa betrachtet, womit auch eine entsprechende Verantwortung einhergeht, wird hierzulande gern ausgeblendet. Bisweilen wirkt die deutsche Debatte daher auch etwas wirklichkeitsfremd oder zumindest selbstbezogen, wenn der Eindruck erweckt wird, man wisse besser als die Partner in Polen oder im Baltikum, was deren Sicherheitsinteressen seien. In gewisser Weise steht die deutsche Politik – und damit auch die deutschen Diplomaten – vor einem Dilemma: Auf der einen Seite wird zu viel Führung (wie im ökonomischen Bereich) als deutsche Dominanz gewertet, die Widerstände weckt; auf der anderen Seite wird mangelnde Führung beklagt, wenn Deutschland sich (wie v. a. im verteidigungspolitischen Bereich) nicht seinem Gewicht entsprechend engagiert. Die Wahrnehmung Deutschlands als „Europas Führungsmacht“ mag in Teilen den innenpolitischen Problemen in den anderen großen europäischen Staaten geschuldet sein, in deren Folge die Bundesrepublik für viele außerhalb Deutschlands nachgerade als Anker der Stabilität wirkt und eine deutsche Hegemonie in Europa die beste aller denkbaren Optionen darstelle (z. B. Evans-Pritchard 2014). In dieser Situation ist Bundeskanzlerin Angela Merkel zur zentralen politischen Figur geworden, um die herum sich Europas Politik gegenwärtig sortiert. In der Ukraine-Krise zeigte sie dann, dass sie, um eine gemeinsame europäische Position zu ermöglichen, nicht mehr allein als Bundeskanzlerin der Bundesrepublik Deutschland sprechen durfte, sondern gewissermaßen so, als sei sie eine gedachte „europäische Kanzlerin“. Die Entwicklungen der letzten Jahre sprechen dafür, dass es sich nicht nur um ein temporäres Phänomen handelt. Die deutsche Diplomatie wird in Zukunft mit größeren Erwartungen seitens ihrer Partner konfrontiert werden und darf gleichzeitig nicht den Fehler machen, die unterschwelligen Ängste vor einer neuen deutschen Hegemonie zu ignorieren. Eigentlich hat die deutsche Diplomatie das „Führen“ innerhalb von Institutionen perfektioniert – ein Ansatz, der möglicherweise nur ein wenig wiederbelebt werden muss. Heute erwartet man aber nicht nur diese Art des „leading from  Besonders die Ergebnisse des ARD-DeutschlandTREND aus dem April 2014 dienten einigen Kommentatoren zur Illustration ihrer Befürchtungen. Auf die Frage „Wo würden Sie persönlich sich die Position Deutschlands wünschen, fest im westlichen Bündnis oder eher in einer mittleren Position zwischen dem westlichen Bündnis und Russland?“ antworteten 45 % mit „fest im westlichen Bündnis“, wohingegen 49 % eine mittlere Position bevorzugten. Nur 35 % befürworteten eine Beteiligung der Bundeswehr an einer stärkeren Sicherung des Luftraums der NATO-Bündnispartner in Osteuropa. Vgl. Infratest dimap 2014, S. 3 und 6. 7 1 3 Neue deutsche Diplomatie? 319 behind“ von Berlin, sondern auch stärkere Beiträge in außenpolitischen Bereichen, mit denen sich die deutsche Öffentlichkeit weiterhin schwer tut. Erfreulicherweise hat die gestiegene Erwartungshaltung gegenüber Deutschland nun auch hierzulande, wenngleich mit einer gewissen Verzögerung, eine intensive Debatte über Grundfragen deutscher Außen- und Sicherheitspolitik ausgelöst. Befeuert wurde diese öffentliche Auseinandersetzung durch die Reden von Bundespräsident Joachim Gauck, Außenminister Frank Walter Steinmeier und Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen auf der 50. Münchner Sicherheitskonferenz, die sich allesamt dafür aussprachen, dass Deutschland außen- und sicherheitspolitisch „mehr Verantwortung“ übernehme.8 2 Instrumente der „Berliner Diplomatie“: mehr Verantwortung, aber wie? Durchaus beispielhaft für den außenpolitischen Diskurs hat sich die öffentliche Reaktion auf die vielbeachtete Rede des Bundespräsidenten auf die Sätze zur Rolle des Militärs konzentriert, obwohl dieser Aspekt nur einen kleinen, wenn auch bedeutsamen Teil der Rede ausmachte. Wenngleich eine intensivere Debatte über die Bundeswehr als außenpolitisches Instrument in der Tat überfällig ist, bleibt die Auseinandersetzung über die zivilen Instrumente bisweilen merkwürdig stumm. „Der Instrumentenkasten der Diplomatie ist reichhaltiger als viele in der Öffentlichkeit denken“, betonte Außenminister Steinmeier (2014) bei der Botschafterkonferenz 2014 ganz zu Recht. Leider wird in der Auseinandersetzung über die Instrumente deutscher Außenpolitik bisweilen ignoriert, dass Deutschland, das sich gern als Vorreiter im Bereich der zivilen Krisenprävention begreift, auch hier Nachholbedarf hat, während andere Bündnispartner, die aus hiesiger Sicht als besonders militärfokussiert gelten, auch im zivilen Bereich am Bruttoinlandsprodukt gemessen weit mehr investieren als Deutschland. Es stellt sich also auch hier die Frage, wie Deutschland „mehr Verantwortung“ übernehmen kann. 2.1 Von „coercive diplomacy“ bis „reassurance“: Androhung, Anwendung und Abschreckung militärischer Gewalt als Teil des außenpolitischen Instrumentenkastens Die deutsche Öffentlichkeit hat weiterhin Vorbehalte, die Anwendung oder Androhung militärischer Gewalt als „normales“ Instrument deutscher Außenpolitik zu akzeptieren. Doch was für weite Teile der deutschen Öffentlichkeit eine bewahrenswerte „Kultur der Zurückhaltung“ ist, kommt bei unseren Partnern häufig als „Kultur der Zurückweisung“ an. In Paris wunderte man sich in den letzten Jahren immer wieder über mangelndes deutsches Engagement in Nordafrika, während man im Baltikum nicht verstand, warum Deutschland zunächst sehr zurückhaltend auftrat, als die NATO mögliche reassurance-Maßnahmen zu diskutieren begann, von denen die Bundesrepublik in den ersten vier Jahrzehnten ihrer Existenz selbst profitiert hatte. Ist Deutschland also zum sicherheitspolitischen free rider geworden?  Für einen Überblick über die Konferenz siehe Bunde (2014). 8 1 3 320 W. Ischinger, T. Bunde Hans Kundnani zum Beispiel argumentiert, dass sich Deutschland in den letzten Jahren zu einer „geo-ökonomischen Macht“ (Kundnani 2011) entwickelt habe, die ihre wirtschaftlichen Interessen offensiv verfolge und dabei wenig Rücksicht auf ihre Partner nehme. Gleichzeitig agiere Deutschland in der Sicherheitspolitik aber als Trittbrettfahrer, der als Exportnation überdurchschnittlich stark von der Stabilität der internationalen Ordnung profitiere, aber kaum bereit sei, zu ihrer Sicherung beizutragen. Bundespräsident Gauck hat hier zu Recht den Finger in die Wunde gelegt, als er sagte, „dass es bei uns – neben aufrichtigen Pazifisten – jene gibt, die Deutschlands historische Schuld benutzen, um dahinter Weltabgewandtheit oder Bequemlichkeit zu verstecken.“ (Gauck 2014) Der Zugriff auf die deutsche Geschichte ist jedenfalls häufig sehr selektiv und betont vor allem die anti-militaristische Tradition der Bundesrepublik („nie wieder Krieg“), während „nie wieder Völkermord“ und die Vermeidung einer deutschen Sonderrolle („nie wieder allein“) in den Hintergrund treten. Merkwürdigerweise ist die gesellschaftliche Debatte in den letzten Jahren damit in Teilen hinter die Debatten über die Bundeswehr-Einsätze in den späten neunziger Jahren zurückgefallen, als die ethnischen Säuberungen im Kosovo eine intensive Debatte darüber ausgelöst hatten, ob die deutsche Geschichte nicht unter bestimmten Umständen sogar die Pflicht zur Anwendung militärischer Gewalt mit sich bringe, um den Tod Unschuldiger zu verhindern. Prinzipiell ist die Skepsis gegenüber dem Instrument Militär oder auch gegenüber Rüstungsexporten durchaus berechtigt. Allerdings führt sie – von strengen moralischen Überzeugungen getrieben – zum Teil zu moralisch fragwürdigen Ergebnissen. In den letzten Jahren schienen gelegentlich die Folgen des eigenen Nicht-Handelns ausgeblendet zu werden oder gar die Alliierten aus einer fragwürdigen, ja selbstgefälligen moralischen Position dafür kritisiert zu werden, dass sie sich einem Dilemma stellen, in dem es manchmal eben keine gute Lösung gibt. Als in Deutschland über die Lieferung von Waffen an die Peschmerga im Irak diskutiert wurden, sagte Dietmar Bartsch von der Fraktion Die Linke: „Ich finde, dass in der Region schon genug Waffen sind.“ (zit. n. Fried 2014, S. 7) Dass diese einseitig verteilt waren und Zehntausende Jesiden den Terroristen schutzlos gegenüberstanden, spielte für die Argumentation keine Rolle. Als die NATO und einige Partner 2011 mit UN-Mandat und Unterstützung der Region in Libyen intervenierten, weil Gaddafi mit der Vernichtung Benghazis gedroht hatte, wünschte die Bundesregierung ihren Alliierten viel Glück. Wären diese dem deutschen Beispiel gefolgt, wäre höchstwahrscheinlich der Tod zehntausender Menschen zu beklagen gewesen (vgl. Müller 2011). Angesichts des syrischen Bürgerkriegs kam es in Deutschland erst zu Protesten – und zwar gegen die USA –, als US-Präsident Barack Obama dem syrischen Präsident Bashir al-Assad mit Luftschlägen drohte, obwohl bereits zuvor mehr als 100.000 Menschen im syrischen Bürgerkrieg gestorben waren.9 Unter ethischen Gesichtspunkten ist dies alles widersprüchlich, ja höchst problematisch.  Dazu auch Brockmeier (2014, S. 15): „Die deutsche Friedensbewegung geht sofort auf die Straße, wenn amerikanische Luftschläge in Syrien diskutiert werden. Wieso nicht gegen die Gewalt an Hunderttausenden syrischen Zivilisten?“ Interessanterweise bewirkte allein diese Androhung von Gewalt zumindest, dass Assad seine Chemiewaffen abgab – vielleicht die einzig wirklich positive Entwicklung seit Beginn der Kämpfe. 9 1 3 Neue deutsche Diplomatie? 321 Die deutsche Debatte über die deutsche Haltung angesichts solcher Dilemmata mündet meist in das Mantra, es könne keine militärischen Lösungen geben. Doch dieser Protest richtet sich gegen einen Strohmann: Wer bitte hat denn in den letzten Jahren in der deutschen Debatte behauptet, es gebe für irgendein außenpolitisches Problem eine militärische Lösung? Militärische Macht kann natürlich kein Problem allein lösen, aber sie kann als Teil einer politischen Strategie – im Rahmen von coercive diplomacy – ein wesentliches Instrument zur Schaffung oder Wahrung des Friedens sein. Auch kann die Entsendung des eigenen Militärs zur Rückversicherung (reassurance) ein wertvolles Mittel der soft power eines Staates sein oder die schiere Präsenz militärischer Macht (noncoercive use of military resources) Weltpolitik – bei allen mögliche Nachteilen – auch positiv strukturieren, in dem sie Friedensordnungen stabilisiert (Nye 2010). Es scheint, als vergäßen manche die Lehren aus den neunziger Jahren, als die deutsche Politik lernen musste, dass eine friedliche Lösung des Bosnien-Krieges erst möglich wurde, nachdem die NATO sich zur Bombardierung durchgerungen und insbesondere die kroatische Armee auf dem Boden die Möglichkeit für eine Verhandlungslösung geschaffen hatte. Obwohl bei der Androhung militärischer Gewalt natürlich die Gefahr einer slippery slope besteht, also das unbeabsichtigte Hineinschlittern in einen militärischen Konflikt nicht ausgeschlossen werden kann, ist es unklug, auf dieses Instrument a priori zu verzichten. Im Gegenteil kann gerade auch das Ausschließen einer militärischen Option die Eskalation eines Konfliktes herbeiführen. Eine Diplomatie, die das Militär für den Ausnahmefall in ihrem Instrumentenkasten bereithält, steht der deutschen Rollenkonzeption einer „Zivilmacht“ keinesfalls entgegen. Hanns W. Maull, der das Konzept maßgeblich geprägt hat, hat in seiner Abschiedsvorlesung betont, dass die Zivilmacht eben keine pazifistische Macht sei, die grundsätzlich auf das Instrument des Militärs verzichte, sondern „dass das Projekt der Zivilisierung der internationalen Politik unter bestimmten Umständen auch militärische Zwangsmaßnahmen der Staatengemeinschaft erfordern könnte“ (Maull 2013, S. 8). Die Warnung vor einer vorschnellen Fokussierung auf militärische Mittel bleibt richtig. Wer einen großen Hammer hat, so das geflügelte Wort, für den können Probleme schnell wie Nägel aussehen. Aber vielleicht gilt auch, dass derjenige, der nur einen Schraubenzieher kaufen will, die Nägel unter den Problemen gerne übersieht, und dass es manchmal doch wichtig ist, einen funktionsfähigen Hammer zu besitzen. 2.2 Zivile Krisenprävention, Krisendiplomatie und Beiträge zur Stabilisierung von Nachkriegsgesellschaften Wenn möglich, bevorzugt die deutsche Diplomatie zivile Mittel bei der Friedenssicherung und folgt hiermit weiterhin dem Rollenmodell der Zivilmacht. Sie fördert die Verrechtlichung der internationalen Beziehungen, engagiert sich für Konfliktlösungsmechanismen auf regionaler oder globaler Ebene oder unterstützt die Weiterentwicklung internationaler Strafgerichtsbarkeit. Nach den Erfahrungen mit den Balkan-Kriegen in den neunziger Jahren hat sich die deutsche Politik außerdem darum bemüht, ihr Instrumentarium zu verbreitern und insbesondere in die Krisenprävention zu investieren. Dabei hat die Bundesregierung unter anderem den res- 1 3 322 W. Ischinger, T. Bunde sortübergreifenden Aktionsplan Zivile Krisenprävention initiiert und das Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) gegründet. Kritiker bemängeln jedoch, dass diese Ansätze noch nicht weit genug gehen. Und so fragte auch Bundespräsident Gauck in München: „Engagieren wir uns schon ausreichend dort, wo die Bundesrepublik eigens Kompetenz entwickelt hat – nämlich bei der Prävention von Konflikten?“ (Gauck 2014) Zumindest bei der klassischen Krisendiplomatie zur Entschärfung akuter Konflikte ist der deutsche Auswärtige Dienst bestens aufgestellt. Deutschland verfügt über hervorragend ausgebildete Diplomaten, die international einen exzellenten Ruf genießen und daher regelmäßig als Vermittler gefragt sind. Hier ist der Diplomat von heute noch am ehesten in seiner klassischen Funktion als unauffälliger Mittler hinter den Kulissen tätig: Auch in Zeiten gestiegener Anforderungen an Transparenz bleiben Vertraulichkeit und Geheimhaltung wichtige Voraussetzungen für die zwischenstaatliche Diplomatie, Verhandlungen mit Entführern oder anderen gewaltbereiten Akteuren oder den Schutz von Informanten.10 Bisweilen kann eine Konfliktlösung auch nur erreicht werden, wenn Verhandlungen zunächst unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden – wie erst jüngst das Beispiel eines lange geheim gehaltenen US-amerikanisch-iranischen Gesprächskanals gezeigt hat, dessen frühe Bekanntgabe möglicherweise eine weitere Annäherung verhindert hätte. Auch die deutsche Diplomatie ist bisweilen zu solchen Geheimverhandlungen gezwungen, um beispielsweise zur Lösung kriegerischer Konflikte beizutragen oder die Freilassung entführter deutscher Staatsangehöriger zu erwirken, was aufgrund erhöhter Medienaufmerksamkeit aber eine große Herausforderung für Krisenstab und Vermittler darstellt. Das bekannteste Beispiel dafür ist der Fall der Familie Wallert, deren Entführer erst nach Einwirkung des libyschen Diktators Muammar Al-Gaddafi zur Freilassung bereit waren (Buck 2007). In aller Regel aber werden auch deutsche Diplomaten in Krisen oder Konflikten immer sichtbarer, da sie bei ihrer Bewältigung wichtige Rollen übernehmen. Unter dem Stichwort „vernetzte Sicherheit“ hat sich die deutsche Außenpolitik in den letzten Jahren besonders bemüht, zivile und militärische Beiträge miteinander zu verknüpfen. Im Zuge der internationalen Friedens- und Stabilisierungsmissionen der letzten zwei Jahrzehnte wurde aber auch deutlich, dass die deutschen Investitionen in ziviles Personal die Nachfrage häufig nicht decken konnten. So übernahm Deutschland die Verantwortung als „lead nation“ im Bereich der Polizeiausbildung in Afghanistan, vermochte es aber nicht, in ausreichendem Maße deutsche Polizisten nach Afghanistan zu bringen. Dies lag vor allem an rechtlichen Hindernissen und dem deutschen Föderalismus, ist aber ein gutes Beispiel dafür, dass auch der Einsatz ziviler Kräfte große Herausforderungen mit sich bringt. Über weitergehende Vorschläge, beispielsweise zur Gründung eines zivilen Korps mit Verwaltungsexperten, Polizisten, Konfliktberatern oder auch die Ausbildung von „expeditionary diplomats“ (Grossman 2010, S. 12), speziell für solche Einsätze geschultem diplomatischem Personal, das zeitnah in Krisengebiete entsandt werden kann, wird nicht einmal mehr 10  Die Enthüllungen von WikiLeaks sind auch deswegen so bedeutsam gewesen. Vgl. zum Spannungsfeld zwischen Transparenzgebot und notwendiger Geheimdiplomatie Ischinger (2011); Perthes (2011). 1 3 Neue deutsche Diplomatie? 323 ernsthaft diskutiert.11 Bei allem Verständnis für die weit verbreitete Ernüchterung über die Staatsaufbau-Projekte des vergangenen Jahrzehnts wird Deutschland auch in Zukunft Beiträge zur Stabilisierung von Post-Konflikt-Gesellschaften leisten müssen. Umso wichtiger ist es, dass Lehren aus den vergangenen Einsätzen institutionalisiert und vorhandene Instrumente für kommende Einsätze gestärkt werden.12 In den letzten Jahren stellte schon die Entsendung zusätzlichen diplomatischen Personals die deutsche Diplomatie vor Probleme, so dass beispielsweise die regionalen Wiederaufbauteams in Afghanistan zwar über genügend Bundeswehrsoldaten verfügten, es gleichzeitig aber an Diplomaten (und Entwicklungshelfern) mangelte (Noetzel und Rid 2010). Im Ergebnis übernahm die Bundeswehr dann oft notgedrungen zivile Aufgaben und wurde gerade dafür kritisiert. Das Auswärtige Amt baute für Afghanistan (und andere Engagements) zwar jeweils im Einzelfall nach und nach Fähigkeiten auf. Diese Kapazitäten wurden aber bedauerlicherweise nicht dauerhaft institutionalisiert, wie dies in anderen westlichen Staaten mittlerweile üblich ist (Rotmann 2014, S. 112). Zudem muss gesagt werden, dass auch Prävention nicht billig ist. Leider wird in der aktuellen Debatte häufig nur über eine mögliche Erhöhung des Wehretats gesprochen, während das weitere Instrumentarium der Diplomatie, aber auch die Entwicklungszusammenarbeit oder die humanitäre Hilfe in der öffentlichen Debatte nicht die nötige Aufmerksamkeit erhalten. Vom Ziel, 0,7 % des Bruttonationaleinkommens (BNE) für die Entwicklungszusammenarbeit auszugeben, ist Deutschland weit entfernt.13 Trotz der dramatischen humanitären Krisen des Jahres 2014, die die Vereinten Nationen dazu zwangen, zum ersten Mal vier Länder in die höchste Bedarfskategorie einzustufen, debattierte der Bundestag in der jüngsten Haushaltsdebatte über eine Kürzung des Budgets für humanitäre Hilfe (Marx 2014). Hier fehlt wohl auch die Lobby, die für den Einsatz weiterer Mittel für die deutsche Außenpolitik streitet. Dabei wäre dies ebenso notwendig wie ein Überdenken der automatischen Verringerung des Personals des Auswärtigen Amtes,14 das im drastischen Widerspruch zur allseits konstatierten gestiegenen außenpolitischen Verantwortung Deutschlands steht. 2.3 Von Talleyrand zur Twiplomacy? Diplomatie zwischen Staaten- und Gesellschaftswelt Im eingangs erwähnten Gesetz über den Auswärtigen Dienst stehen die zwischenstaatlichen Beziehungen weiterhin an erster Stelle. Er im zweiten Absatz heißt es,  Siehe dazu z. B. Müller (2000), der für ein Ministerium für Krisenprävention plädierte, das über verschiedene zivile Durchführungsorganisationen verfügen sollte. 11  Erfreulich ist in dieser Hinsicht auch, dass das Auswärtige Amt sich im Rahmen eines Kooperationsprojekts mit dem Sonderforschungsbereich Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit bemüht, Erkenntnisse aus der Forschung in die eigene Arbeit einfließen zu lassen. Vgl. http://www.sfb-governance.de/ teilprojekte/projektbereich_t/t3/index.html. Zugegriffen: 22. September 2014. 12  Nach Angaben des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ (2014)) lagen die deutschen Ausgaben 2013 bei 0,38 % vom BNE. Großbritannien gab 0,72, Frankreich 0,41 % aus, während Norwegen und Schweden 1,07 und 1,02 % schafften. 13  Seit 1993 werden jedes Jahr zwischen 1 und 1,5 % der Stellen im Auswärtigen Dienst abgebaut. Gegenwärtig hat der Auswärtige Dienst etwas mehr als 11.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Vgl. Auswärtiges Amt (2014). 14 1 3 324 W. Ischinger, T. Bunde es sei Aufgabe des Auswärtigen Dienstes „über die Bundesrepublik Deutschland zu informieren“ (§ 1(2)). Eigentlich ist die außenpolitische Praxis hier sogar schon weiter, wird von den Diplomaten heute doch nicht nur erwartet, über die deutsche Außenpolitik oder andere Entwicklungen aus Deutschland zu informieren. Mindestens sind die deutschen Diplomatinnen und Diplomaten heute auch „Erklärer“ der deutschen Außenpolitik und Dialogpartner der auswärtigen Öffentlichkeit. Nun ist die Tatsache, dass sich die deutsche Diplomatie als klassisches Instrument der „Staatenwelt“ auch den Herausforderungen der „Gesellschaftswelt“ (Czempiel 1999) widmet, keine Neuigkeit. Dass die Öffentlichkeit im Ausland auch ein wesentlicher Adressat deutscher Außenpolitik sein – der Auswärtige Dienst heute also public diplomacy als wichtige Aufgabe begreifen – muss, ist allgemein anerkannt. Mit der Revolution in den Informations- und Kommunikationstechnologien und der Bedeutung sozialer Medien wird diese Aufgabe für die Diplomatie aber immer wichtiger (Slaughter 2014) – und sie verändert die Rolle der Diplomatin und des Diplomaten. Zunächst einmal muss die Tatsache, dass heute mehr Menschen als je zuvor direkten Zugang zu Informationen über die deutsche Außenpolitik haben, in das Handlungskalkül außenpolitischer Entscheidungsträger einfließen. Natürlich heißt dies nicht, dass die Bundesrepublik es allen recht machen kann, oder auch nur ihre Außenpolitik daran ausrichten könnte, was andernorts gerade populär ist. Aber die langfristigen Auswirkungen politischer Entscheidungen auf das Deutschlandbild im Ausland müssen stärker als in früheren Zeiten berücksichtigt werden. Um nur ein Beispiel zu nennen: Als Deutschland sich 2011 bei der Entscheidung über die Libyen-Intervention im UN-Sicherheitsrat der Stimme enthielt, sorgte dies nicht nur bei den westlichen Alliierten für Verwunderung und Besorgnis, sondern auch für große Enttäuschung und Zorn bei jungen Eliten in Nordafrika und im arabischen Raum, die Deutschland zunächst als Unterstützer ihrer Reformanstrengungen gesehen hatten. Weitaus schlimmere Auswirkungen hatten die Enthüllungen über Folterungen in Abu Ghraib oder Guantanamo Bay für das Bild des Westens im Allgemeinen. Zwar waren vergleichbare Vorkommnisse auch früher schon von Bedeutung für die Außenpolitik. Aufgrund des technologischen Wandels im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologie erreichen wahre Enthüllungen, aber auch haltlose Propaganda schnell eine große Zahl von Menschen. Welche Bedeutung dies haben kann, hat sich erst jüngst in den Debatten über russische Propaganda in der Ukraine-Krise oder die Aktivitäten des so genannten Islamischen Staats in den sozialen Netzwerken gezeigt. Umso wichtiger ist es, dass die deutsche Diplomatie sich der Weltöffentlichkeit auch im Internet stellt – nicht im Sinne einer Gegen-Propaganda, sondern als Vertreterin einer freiheitlich-demokratischen Gesellschaft, die sich einem fact checking offen stellt. Allerdings ist es der deutschen Außenpolitik relativ schwer gefallen, sich auf die neuen Technologien, insbesondere die Nutzung der sozialen Medien einzulassen. Für viele waren Facebook, Twitter oder Storify lange Zeit reine Mode-Erscheinungen oder bestenfalls überflüssige „Spielereien“, keine wichtigen Instrumente moderner Außenpolitik. In den letzten Jahren hat sich dies langsam gewandelt: Auch das Aus- 1 3 Neue deutsche Diplomatie? 325 wärtige Amt nutzt diese Kanäle zunehmend aktiv, wenn auch noch deutlich zurückhaltender als andere westliche Staaten.15 In gewisser Weise spiegelt die Außenpolitik hier nur die generelle Zurückhaltung der deutschen Bevölkerung wider, deren Präsenz in den sozialen Medien im Vergleich relativ gering ist. Gewiss birgt das Engagement von Botschafterinnen und Botschaftern in den sozialen Medien auch Gefahren für die Diplomatie, wenn beispielsweise ein etwas flapsiger Tweet zur Missstimmung im Gastland sorgt. Dennoch wäre es falsch, wegen dieses Risikos auf die vielfältigen Möglichkeiten zum Dialog zu verzichten. Wer Einfluss auf die Debatte nehmen möchte, muss sich ihr daher stellen und darf sie nicht ignorieren. Der moderne Diplomat muss heute auch in diesem Sinne ein „vernetzter Diplomat“ (Bagger und Heynitz 2012) sein. Positiv gewendet sind Facebook und Twitter für viele Außenministerinnen und -minister, aber auch für viele Botschaften oder Konsulate heute nämlich hervorragende Möglichkeiten, ohne wesentliche Kosten eine große Zahl an Menschen zu erreichen und wichtige Botschaften ihrer Außenpolitik zu verbreiten. Auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2013 berichteten der schwedische Außenminister Carl Bildt und sein polnischer Kollege Radosław Sikorski darüber, wie sehr Twitter ihr tägliches diplomatisches Handeln verändert habe. Für beide sind die sozialen Medien nicht nur eine wichtige Informationsquelle und ein unmittelbares „sounding board“ für Ideen, sondern auch ein zentrales Instrument zur Beeinflussung der breiteren Öffentlichkeit – oder eben „twiplomacy“. Mit ihren Tweets sind sie – wie einige andere „heavy users“ – zu besonders häufig zitierten Akteuren in der außen- und sicherheitspolitischen Debatte geworden. Im Unterschied zu den meisten Kolleginnen und Kollegen sind die wesentlichen deutschen Kabinettsmitglieder bislang noch nicht auf Twitter aktiv. Ähnlich verhält es sich mit den meisten deutschen Botschaftern, die in den sozialen Medien selten persönlich in Erscheinung treten. Dabei würde eine abgestimmte deutsche Kommunikationsstrategie in der Außen- und Sicherheitspolitik durchaus dazu beitragen, auch einigen Missverständnissen entgegenzuwirken, die bisweilen über die Regierungspolitik kursieren. Der mit der verstärkten Interaktion von Einzelpersonen wie den Botschafterinnen und Botschaftern einhergehende Kontrollverlust der Zentrale über die „offizielle“ Position ist demgegenüber zu vernachlässigen. 3 Von der „Federführung“ zur „Mitzeichnung“: Das Auswärtige Amt im bundesrepublikanischen Institutionengefüge Laut Gesetz über den Auswärtigen Dienst ist es Aufgabe des Auswärtigen Amts, die „außenpolitische Beziehungen betreffenden Tätigkeiten von staatlichen und anderen öffentlichen Einrichtungen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland im Rahmen der Politik der Bundesregierung zu koordinieren.“ In den letzten Jahrzehnten ist  Das Auswärtige Amt twittert auf Deutsch bzw. Englisch unter den Twitter-Accounts @AuswaertigesAmt bzw. @GermanyDiplo. Im September 2014 hatten die Accounts etwa 200.000 bzw. 34.000 Followers. Dabei geben die Verantwortlichen immer wieder interessante Einblicke in die Arbeit des Auswärtigen Dienstes, wenn etwa die deutschen Botschaften bei Facebook vorgestellt werden oder der wöchentliche Storify-Rückblick über die Woche des Außenministers informiert. 15 1 3 326 W. Ischinger, T. Bunde der Kreis der zu koordinierenden Akteure jedoch immer größer geworden. Gleichzeitig entziehen sich immer weitere Teile der deutschen Außenpolitik dem direkten Zugriff des Auswärtigen Amts. Dies hat weitreichende Folgen für den Auswärtigen Dienst und die Rolle der Diplomaten. Dass das Auswärtige Amt kein Monopol auf die Außenpolitik besitzt, ist allerdings nicht neu. Seit jeher besteht eine gewisse Spannung zwischen dem Außenministerium und dem Kanzleramt, die bis zur Gründung des Amtes zurückgeht. Die Tatsache, dass das für Auswärtige Angelegenheiten zuständige Ministerium heute immer noch etwas schlicht „Auswärtiges Amt“ heißt, ist auf den Willen Otto von Bismarcks zurückzuführen, der seine eigene außenpolitische Rolle nicht durch ein „echtes“ Ministerium einschränken lassen wollte (Conze 2013, S. 15). In der Geschichte der Bundesrepublik haben seit Konrad Adenauer, der zunächst gar Bundeskanzler und Außenminister in Personalunion war, alle Kanzler auf ihrer Richtlinienkompetenz auch in außenpolitischen Fragen bestanden. Helga Haftendorn (2006, S. 682) zufolge sind gar alle grundlegenden Richtungsentscheidungen der deutschen Außenpolitik vom jeweiligen Bundeskanzler gefällt worden. Nicht selten wurden ihre jeweiligen Außenminister bei wichtigen Entscheidungen schlicht vor vollendete Tatsachen gestellt.16 Dass die deutschen Außenminister in den letzten Jahrzehnten dennoch häufig bedeutenden Einfluss ausübten, war nicht zuletzt der Tatsache geschuldet, dass das Auswärtige Amt meist vom einflussreichsten Politiker des kleineren Koalitionspartners geführt wurde, der in der Außenpolitik auch ein Wort mitreden wollte und konnte und oftmals den im Grundgesetz gar nicht vorgesehenen Titel des Vizekanzlers trug. Erfahrene Außenminister wie Hans-Dietrich Genscher konnten sich so erheblichen Spielraum in der Außenpolitik sichern. Während sich an dieser grundsätzlichen Dynamik zwischen Richtlinienkompetenz und Ressortprinzip nichts verändert hat, hat das Auswärtige Amt dennoch mit einem zusätzlichen Verlust an Kompetenzen zu kämpfen. Insbesondere im Bereich der Europapolitik ist ein relativer Bedeutungsverlust des AA nicht zu übersehen. Dies liegt vor allem in der Entwicklung begründet, dass wichtige Entscheidungen in der Europäischen Union zunehmend auf Gipfeln der Staats- und Regierungschefs getroffen werden. Zwar sind diese Entscheidungen ohne die Vorarbeiten des außenpolitischen Apparates nicht denkbar, sie hängen aber immer stärker von den Regierungschefs ab, wenn die entscheidenden Kompromisse in nächtlichen Sitzungen zustande kommen. Dass viele andere Länder in Europa und der Welt über politische Systeme verfügen, die eine besonders starke Rolle des Staatsoder Regierungschefs in der Außenpolitik vorsehen, führt zusätzlich dazu, dass diese sich gern direkt an das Bundeskanzleramt wenden (Wagner 1998, S. 34). Diesen Bedeutungsverlust spüren die Diplomaten zum Teil ganz konkret beispielsweise im Rahmen von Auslandsreisen der Regierungschefin, wenn sich z. B. die Rolle der Botschafter auf die Begrüßung und Verabschiedung am Flughafen beschränkt (Neukirch 2012). Als echte Berater werden die deutschen Botschafter immer seltener genutzt. Der Diplomat Ulrich Schlie, langjähriger Leiter des Planungsstabs bzw. der Abteilung Politik im BMVg, prophezeite 2006: „Die Außenpolitik der Zukunft wird […] 16  Man denke hierbei nur an Helmut Kohls Zehn-Punkte-Plan, der nicht mit Hans-Dietrich Genscher abgesprochen war, oder Gerhard Schröders Festlegung während einer Wahlkampfrede, Deutschland werde sich unter seiner Führung unter keinen Umständen an einem Einsatz gegen den Irak beteiligen. 1 3 Neue deutsche Diplomatie? 327 immer mehr in der unmittelbaren Umgebung der Staats- und Regierungschefs formuliert werden. Der deutsche Außenminister wird in Zukunft wohl eher den Rang eines Staatsministers im Kanzleramt als den eines selbständigen Ministers einnehmen“ (zit. n. Körber-Stiftung 2007, S. 43). Im langjährigen Verlauf lässt sich eine gewisse Verschiebung in Richtung Staats- und Regierungschef nicht leugnen. Allerdings hat das Bundeskanzleramt bislang keinen eigenen außenpolitischen Stab aufgebaut, wie es ihn in anderen Ländern gibt. Die sogenannten Spiegelreferate, die die Ressorts im Kanzleramt abbilden, jedenfalls sind schon allein personell nicht in der Lage, diese Rolle einzunehmen. In den letzten Jahren ist aber auch dieses Arrangement an seine Grenzen gestoßen, da gewisse Felder der Außenpolitik zunehmend im Kanzleramt koordiniert worden sind. Gleichzeitig ist der Apparat aber nicht im selben Maße mitgewachsen, so dass das Bundeskanzleramt schon aufgrund begrenzter Personalressourcen nicht in der Lage ist, außenpolitische Vorhaben zu realisieren, ohne auf die Kompetenz der Mitarbeiter im AA zurückzugreifen (Siwert-Probst 1998, S. 16, 17; sowie Korte 2007, S. 206). Zudem hat das Auswärtige Amt nicht nur Kompetenzen an das Bundeskanzleramt verloren, sondern ist auch aufgrund einer Entwicklung, die man unter dem Schlagwort „Globalisierung“ zusammenfassen kann, immer weniger in der Lage, die ihm zugedachte Koordinierungsfunktion für alle internationalen Fragen in der Bundesrepublik zu leisten. Nachdem das Auswärtige Amt früher eine Art Monopol für die Vertretung der Bundesrepublik auf der internationalen Ebene besaß, zeigt sich der seit geraumer Zeit fortschreitende Trend zur größeren Beteiligung der Fachministerien, deren jeweilige Politikfelder heute nicht nur nationale, sondern immer mehr europäische oder internationale Aspekte umfassen. Neben den beiden Ministerien, die sich von ihrer Aufgabenbeschreibung her ohnehin mit dem Ausland beschäftigen (BMVg und BMZ), haben mittlerweile auch die anderen Ressorts immer größere Abteilungen eingerichtet, die sich mit den internationalen Verknüpfungen ihres Politikbereichs beschäftigen.17 Unmittelbar einleuchtend ist dies im Bereich der Umweltpolitik, in dem das Umweltministerium den Großteil der Delegierten bei internationalen Verhandlungen zur Klimapolitik oder anderen Umweltfragen stellt; es betrifft aber auch die Koordinierung der Forschungspolitik auf internationaler Ebene, die Regulierung der internationalen Finanzmärkte oder die Zusammenarbeit im Bereich Polizei und Justiz. In manchen Bereichen wäre eine stärkere Rolle des AA aber auf jeden Fall wünschenswert: Die Federführung für die Genehmigung von Rüstungsexporten beispielsweise liegt gegenwärtig beim Wirtschaftsministerium, obwohl die außenpolitischen Implikationen offensichtlich sind. In gewisser Weise ist heute also jedes Fachministerium tatsächlich „zum Außenministerium des von ihm verwalteten Sachbereichs geworden“ (Andreae und Kaiser 1998, S. 30). Dies ist insofern sinnvoll, als der Auswärtige Dienst allein kaum in der Lage wäre, ohne die Unterstützung der Fachleute aus den anderen Ressorts z. B. über klimapolitische Ziele zu verhandeln. Es wird aber dann zum Problem, wenn ein einheitliches Außenhandeln der Bundesrepublik nicht mehr gewährleistet werden kann, weil die Fachministerien ihre spezifischen Ziele unkoordiniert auf internationaler  Vgl. hierzu den Überblick von Eberlei und Weller (2001). Seither hat sich diese Entwicklung weiter verstärkt. 17 1 3 328 W. Ischinger, T. Bunde Ebene verfolgen. Aufgrund der Vielzahl an Akteuren, die heute an der Gestaltung der deutschen Außenpolitik beteiligt sind, wird es immer schwieriger, eine gemeinsame Linie zwischen den Ressorts zu finden, die nach außen vertreten werden kann. In der Konsequenz bedeutet dies, dass sich die Außenpolitik immer weniger von der Innenpolitik unterscheidet, dass die Streitfragen im Rahmen des Kabinetts geklärt werden müssen, da sie nicht mehr allein dem Geschäftsbereich des Auswärtigen Amts unterliegen, und die „Federführung“ des AA bisweilen zu einer Art Mitzeichnung verkümmert. Man könnte dies als Bestätigung der unvermeidlichen „Entmachtung“ des Auswärtigen Amts begreifen. Oder man akzeptiert die fortschreitende Vernetzung der Ressorts „zunächst schlicht als Teil der Globalisierungswirklichkeit“ (Bagger 2013, S. 48) und begreift sie als eine Chance zur Neuausrichtung des Auswärtigen Amts. Wie Planungsstabchef Thomas Bagger ganz zu Recht betont, ist es deutlich sinnvoller, sich über die Gestaltung der neuen Außenpolitik im Sinne einer „Netzwerkpolitik“ Gedanken zu machen, als sich in Grabenkämpfen zwischen den Ressorts zu verzetteln. Genauso wünschenswert wäre es, über neue Strukturen wie einen Nationalen Sicherheitsrat oder andere ressortübergreifende Koordinierungsinstrumente intensiver und gemeinsam nachzudenken. Bislang war das Auswärtige Amt stets dagegen, eine Art Nationalen Sicherheitsrat zu errichten, der die Bundesregierung zu aktuellen sicherheitspolitischen Fragen berät, die außenpolitische Lage beobachtet und als Verknüpfungspunkt zwischen den Ressorts dient. Die Einrichtung eines solchen Gremiums könnte aber durch die engere Verzahnung der entscheidenden Akteure die Kohärenz und die Qualität der deutschen Außenpolitik erhöhen sowie – als Nebeneffekt – auch die heute gelegentlich marginale Rolle des AA aufwerten. Der unbefriedigende Ablauf der Entscheidungsfindung in den chaotischen Stunden vor Verabschiedung der Libyen-Resolution 1973 des UN-Sicherheitsrates hätte so beispielsweise vermieden werden können (Ischinger 2012, S. 51–52). Gleiches gilt für die späte Reaktion der Bundesregierung auf die Ebola-Epidemie in Westafrika. Ein Nationaler Sicherheitsrat mit einem MonitoringSystem für außen- und sicherheitspolitische Krisen, gestützt auf Fachpersonal aus allen relevanten Ressorts, hätte frühzeitlich Handlungsoptionen erarbeiten und die Bundesregierung damit beim Krisenmanagement unterstützen können. Eine solche Struktur, die die Idee der „vernetzten Sicherheit“ institutionalisierte, verliehe nicht nur der Bundesregierung im Allgemeinen mehr Planungs- und Handlungsfähigkeit, sondern auch dem Auswärtigen Amt neuen Einfluss, wenn dieses die Federführung im Nationalen Sicherheitsrat übernähme. Statt sich auf Ad-hoc-Lösungen für Kri­ senbeauftragte zu beschränken, die sich jetzt wie Botschafter Walter Lindner im Fall Ebola auf das Krisenzentrum des Auswärtigen Amts stützen können (Bundesregierung 2014), aber sonst erst Strukturen aufbauen müssen, würde die Bundesregierung über eine allzeit bereite Institution mit Personal verfügen, die bei Bedarf natürlich trotzdem durch erfahrene Krisenmanager wie Lindner verstärkt werden könnte und diese in ihrer Arbeit unterstützen würde. Nicht zuletzt könnte, um den Bedenken des AA vor einer Marginalisierung durch eine neue Institution Rechnung zu tragen, über einen solchen Sicherheitsrat sichergestellt werden, dass der Außenminister bei allen zentralen Fragen eine gewichtige Mitsprache erhält. Letztlich würde das Auswärtige Amt also eher Kompetenzen und vor allem Handlungsfähigkeit zurückgewinnen. Angesichts steigender Anforderun- 1 3 Neue deutsche Diplomatie? 329 gen an die Bundesrepublik wäre eine solche Anpassung eine wichtige Voraussetzung für die Übernahme von „mehr Verantwortung“. 4 Schlussbetrachtung: Keine neue, aber eine erneuerte deutsche Diplomatie Die vielfältigen außenpolitischen Krisen des Jahres 2014 haben verdeutlicht, dass sich die internationale Ordnung an vielen Stellen unter erheblichem Druck befindet. Der Westen im Allgemeinen, aber nicht zuletzt die Europäer im Besonderen werden in Zukunft einen stärkeren Beitrag zur Aufrechterhaltung der liberalen Weltordnung leisten müssen, die im Wesentlichen von den westlichen Demokratien nach 1945 geschaffen wurde. Das bedeutet vor allem für Deutschland größere Anstrengungen. Wie Bundespräsident Joachim Gauck in München zu Recht hervorgehoben hat, profitiert Deutschland als international stark vernetztes Land in besonderer Weise von einer stabilen internationalen Ordnung und einer funktionierenden Europäischen Union. Es muss – schon allein aus aufgeklärtem Eigeninteresse – mehr dafür tun, um die multilateralen Organisationen und Regelwerke auf regionaler und globaler Ebene zu stärken. Dafür muss sich die deutsche Diplomatie nicht neu erfinden. Im Gegenteil verfügt sie über bewahrenswerte Bonner Traditionen, die eigentlich als Blaupause für die Netzwerkpolitik des 21. Jahrhunderts dienen können. Allerdings ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Berliner Republik bisweilen weniger genau auf ihre Einbindung in den wichtigsten internationalen Organisationen geachtet und auf die Positionen unserer Partner Rücksicht genommen hat. Aufgrund des allgemein wahrgenommenen Bedeutungszuwachses der Bundesrepublik, die immer mehr zum zentralen Akteur in Europa zu werden scheint, sind diese Maximen heute aktueller denn je. Auf die Frage, ob und wie Deutschland mehr Verantwortung übernehmen sollte, kann man 2014 also auf folgende Weise antworten: Die Bereitschaft, Verantwortung zu übernehmen, bedeutet für die Bundesrepublik Deutschland nicht die Versuchung zu nationalen Alleingängen. Das Fundament deutscher Außenpolitik ist unsere Einbindung in die Europäische Union und in das Nordatlantische Bündnis. Nur innerhalb dieser beiden Gemeinschaften können wir das Überleben und Gedeihen unseres Landes in Frieden, Freiheit und wirtschaftlich-sozialer Stabilität sichern. Sie stark zu erhalten und weiterzuentwickeln, muss deshalb erste Priorität unserer Politik sein. Europäische Union und Nordatlantisches Bündnis sind dabei nicht nur Zweckvereinigungen. Sie sind vielmehr an erster Stelle Wertegemeinschaften. (Genscher 1980)18 Dieses „außenpolitische Grundgesetz“, formuliert von Hans-Dietrich Genscher im Jahr 1980, ist heute weiterhin gültig. Es bleibt das vorrangige Ziel deutscher Diplomatie, den Weg europäischer Integration weiter zu beschreiten und vor allem jene Bereiche in den Blick zu nehmen, in denen eine Vertiefung der Kooperation sinnvoll ist, weil kein europäischer Nationalstaat allein in der Lage ist, die jeweiligen  Im Zitat wurde Europäische Gemeinschaft durch Europäische Union ersetzt und die Rechtschreibung angepasst. 18 1 3 330 W. Ischinger, T. Bunde Aufgaben wahrzunehmen. Allem Gerede über neue deutsche Stärke zum Trotz werden Freiheit und Sicherheit nur mit einer starken Europäischen Union gewährleistet werden können: „Deutsche Außenpolitik kann nur im europäischen Verbund wirken, oder sie scheitert.“ (Risse 2014) Und trotz allerlei Unstimmigkeiten in den transatlantischen Beziehungen in den letzten Jahren bleibt auch die Westbindung, also die Partnerschaft mit den Vereinigten Staaten von Amerika und Kanada und die sicherheitspolitische Zusammenarbeit in der NATO, der zweite wichtige Grundpfeiler der deutschen Diplomatie. Außenminister Steinmeier rief den deutschen Botschafterinnen und Botschaftern in diesem Sinne erst kürzlich zu: „Ich bitte Sie: Seien Sie vor Ort die besten Europäer! Wenn Sie vor Ort ein Problem anpacken und Verbündete suchen, dann soll Ihr erster Anruf den Kolleginnen und Kollegen aus Europa gelten – und auch unseren transatlantischen Partnern“ (Steinmeier 2014). Um beide Grundpfeiler deutscher Außenpolitik steht es gegenwärtig allerdings nicht besonders gut: Sowohl die Europäische Union als auch die NATO haben mit Herausforderungen im Innern und von außen zu kämpfen. Dies wird noch dadurch verschärft, dass wichtige außenpolitische Partnerstaaten Deutschlands weniger als früher in der Lage oder willens sind, außenpolitische Initiativen zu ergreifen. Umso wichtiger ist es, dass Berlin sich der Stärkung dieser Institutionen verschreibt und zu einer „europäischen Führungsmacht“ im aufgeklärten Sinne wird (Risse 2014). Es ist daher umso erfreulicher, dass die Forderung nach einer aktiveren deutschen Außenpolitik in und durch Europa von den Expertinnen und Experten weithin geteilt wird, die im Rahmen des Review-Prozesses des Auswärtigen Amts um ihre Meinung gebeten wurden (Bendiek 2014). Damit sie dauerhaft mit Leben gefüllt werden kann, kann sich eine engagierte Außenpolitik unserer Demokratie aber nicht auf Dauer auf einen Elitenkonsens stützen, der in der breiteren Bevölkerung keine prinzipielle Unterstützung findet. Insofern bleibt es eine vordringliche Aufgabe, eine breite Debatte über die zukünftige deutsche Außenpolitik zu führen und um Unterstützung für mehr deutsches Engagement in der internationalen Politik zu werben. Wenn man der derzeitigen Häufung von internationalen Krisen also etwas Positives abgewinnen kann, ist es die neue Debatte über die deutsche Außenpolitik. Sie sollte in Zukunft auch noch intensiver gefördert werden, beispielsweise durch eine regelmäßige außenpolitische Generaldebatte im Deutschen Bundestag, wie sie einige Abgeordnete seit Jahren fordern (Schockenhoff und Kiesewetter 2012, S. 94). Auch könnten die Einrichtung einer Enquetekommission zur deutschen Außenpolitik oder der Auftrag, eine ressortgemeinsame außenpolitische Strategie bzw. eine neue Europäische Sicherheitsstrategie zu entwickeln, als Ausgangspunkt für eine breitere Debatte dienen. Zumindest ein neues (und ressortgemeinsames) Strategiedokument für die deutsche Außenpolitik ist längst überfällig, weil sich die Herausforderungen der internationalen Politik verändert haben und eine Überarbeitung des außenpolitischen Entscheidungsprozesses sowie der außenpolitischen Instrumente erfordern. Das letzte Weißbuch stammt aus dem Jahr 2006! Ein solches – neues – Strategiepapier sollte zudem nicht nur unter der Mitwirkung aller Ressorts und der breiteren Bevölkerung entstehen, sondern auch Deutschlands Partner von Anfang einbeziehen. Im Idealfall können so die Strategien und Instrumente definiert werden, die Deutschland in eine gemeinsame europäische Strategie einbringen will und kann. 1 3 Neue deutsche Diplomatie? 331 Die Berliner Republik braucht keine „neue“ Diplomatie, aber sie muss ihre Entscheidungsstrukturen und Instrumente erneuern, damit sie auch im 21. Jahrhundert ihrem Anspruch gerecht werden kann, „in einem vereinten Europa dem Frieden in der Welt zu dienen.“ Literatur Andreae, L., & Kaiser, K. (1998). Die „Außenpolitik“ der Fachministerien. In W.-D. Eberwein & K. Kaiser (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik. Institutionen und Ressourcen (S. 29–46). München: Oldenbourg. Auswärtiges Amt. (2014). Mitarbeiter. http://www.auswaertiges-amt.de/DE/AAmt/AuswDienst/Mitarbeiter_node.html. Zugegriffen: 22. Sept. 2014. Bagger, T. (2013). Netzwerkpolitik. In einer veränderten Welt wachsen dem Auswärtigen Dienst neue Rollen zu. Internationale Politik, 68(1), 44–50. Bagger, T., & von Heynitz, W. 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