Sebastian Indra Negocjacje Akcesyjne W Obszarze „środowisko N

Transcript

WARSZTATY 2000 nt. Zagrożenia naturalne w górnictwie ____________________________________________________________________________ Mat. Symp. Warsztaty 2000 str. 37-43 Sebastian INDRA Centrum Informacji Europejskiej Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa Negocjacje akcesyjne w obszarze „środowisko naturalne” Streszczenie Artykuł dotyczy negocjacji o członkostwo Polski w Unii Europejskiej, polskiej strategii integracji oraz kosztów związanych z procesem dostosowywania polskiego prawa i gospodarki do wymogów ekologicznych Unii Europejskiej. 1. Wprowadzenie Po zakończeniu pierwszej fazy procesu negocjacji o członkostwo Polski w Unii Europejskiej, tzw. screeningu polegającego na sprawdzaniu polskiego prawa pod kątem jego zgodności z prawem wspólnotowym w każdym z obszarów dostosowawczych, przystąpiono do przygotowywania stanowiska negocjacyjnych. Strona Polska przekazała 29 stanowisk negocjacyjnych dotyczących obszarów dostosowawczych. Tymczasowo zamknięto negocjacje w 9 obszarach, w 14 negocjacje zostały otwarte, a 6 stanowisk negocjacyjnych zostało przez Polskę złożonych, ale negocjacje nie zostały rozpoczęte. Negocjacje akcesyjne w obszarze Środowiska Naturalnego oraz proces dostosowywania do wymagań ekologicznego prawa wspólnotowego są zadaniem złożonym, ponieważ obszar ekologicznego aquis communautaire (dorobku prawnego) zawiera szeroki zakres uregulowań, wpływających na funkcjonowanie zarówno podmiotów gospodarczych jak i społecznych. Stanowisko negocjacyjne w obszarze Środowisko Naturalne przyjęte zostało przez Radę Ministrów 5 października 1999 roku, a 8 października przekazane zostało stronie wspólnotowej. Negocjacje akcesyjne w tym obszarze zostały otwarte 7 grudnia 1999 roku. Strona Polska zaakceptowała i zobowiązała się wdrożyć do dnia 31 grudnia 2002 roku aquis communautaire w tym obszarze z wyjątkiem implementacji kilkunastu wspólnotowych aktów prawnych1 co do których Polska zgłosiła konieczność skorzystania z okresów przejściowych. Dziedzina negocjacji „Środowisko” została zamieszczona w końcowej części harmonogramu negocjacji akcesyjnych z powodu swej złożoności. Działania dostosowawcze w tej dziedzinie obejmują transpozycje prawa wspólnotowego do prawa krajowego, wdrożenie, monitorowanie oraz egzekwowania jego poprawnego przestrzegania. Tak szeroki zakres działań dostosowawczych w dziedzinie ochrony środowiska wynika z szerokiego zakresu uregulowań ekologicznych uwarunkowań prawnych. Aquis communautaire w tym obszarze ma też dynamiczny charakter związany z dostosowywaniem się Unii Europejskiej do nowych wyzwań stwarzanych przez narastające zagrożenie dla środowiska w obszarze lokalnym i globalnym. Przeciwdziałanie im wymaga przyjęcia nowych rozwiązań lub zaostrzanie starszych standardów ekologicznych. Wszystko to powoduje, że działania dostosowawcze w tym obszarze są bardzo kosztowne. _______________________________________________________________ 37 S. INDRA - Negocjacje akcesyjne w obszarze „środowisko naturalne” ____________________________________________________________________________ Przewidywane koszty dostosowań w tym obszarze w latach 1999-2015 oszacowano na ponad 30 mld euro. Strona Wspólnotowa dostrzegając, że tak wielkie inwestycje mogą być niemożliwe do zrealizowania w oparciu o wyłącznie własne środki, postanowiła że w tym obszarze Polska może liczyć na wsparcie. 2. Strategia integracji Dostosowanie do wymagań Unii Europejskiej w obszarze ochrony środowiska, będzie przebiegało w dwóch etapach. W pierwszym nastąpi transpozycja przepisów prawa UE do prawa polskiego, a proces ten ma się zakończyć przed zakładanym terminem uzyskania członkostwa w Unii, czyli do dnia 31 grudnia 2002 roku. Drugi etap polegający na wdrożeniu wymagań przepisów ochrony środowiska będzie trudniejszy i bardziej czasochłonny. Powodem tego są już wspomniane wysokie koszty koniecznych inwestycji dostosowawczych, które oceniane są na kwotę przekraczającą 30 miliardów euro (tabela 2.1). Roczne nakłady na programy akcesyjne zostały ocenione prze Bank Światowy na sumę od 1,5 do 4,7 mld euro (całkowite koszty średnioroczne), zaś przez specjalistów z PHARE-DISAE na kwotę od 2,8 mld euro (w 2005 roku) do 6,8 mld euro (w roku 2010). Z obliczeń tych wynika, że w najbliższych latach sfinansowanie programu integracyjnego będzie wymagało 2-3 krotnie większych nakładów finansowych, niż ma to miejsce obecnie. Wysoki koszt programów dostosowawczych jest wynikiem po pierwsze „zaszłości ekologicznych” z lat 1945-89, a także z innego podejścia do prawa ochrony środowiska w Polsce i Unii Europejskiej. Przewodnim motywem polskiego prawa ekologicznego jest ochrona zasobów przyrodniczych i efekt ekologiczny. Natomiast prawo UE podchodzi do ochrony środowiska w sposób techniczny zobowiązując użytkowników środowiska (w tym podmioty gospodarcze) do bezwzględnego respektowania standardów produktowych i emisyjnych. Tabela 2.1 Szacunek skumulowanych nakładów inwestycyjnych realizacji programów dostosowawczych w Polsce w wybranych dziedzinach (w miliardach EURO) Sektor Woda pitna Kanalizacja Oczyszczanie ścieków Ochrona wód przed azotanami Redukcja emisji do atmosfery Jakość powietrza Gospodarka odpadami Suma Koszty wg. Banku Światowego1 Scenariusz "niski" Scenariusz "wysoki" 3,3 7,3 6,8 8,9 1,5 2,6 2,4 3,0 1,4 9,1 3,0 4,1 2,3 4,0 20,7 39,0 Koszty wg. PHARE-DISAE2 0,1 6,4 3,5 0,8 3,6 14,4 1 – World Bank, 1999: Poland. Complying with EU Environmental Legislation. Final Report. WB ECA. 2 – PHARE– DISAE, 1998: Costing and Financial Analysis of Approccimation in Environment: Raport z projektu Phare POL-101. Całkowite skumulowane nakłady inwestycyjne wdrożenia w Polsce kluczowych dyrektyw UE, eksperci PHARE – DISAE oszacowali na 32,2 miliarda EURO (przyjmując 10 letni okres ich wdrażania). Akceptując jedną z podstawowych zasad funkcjonowania Unii Europejskiej, którą jest swobodny przepływ towarów, przyjęto założenie, że działania dostosowawcze w obszarze _______________________________________________________________ 38 WARSZTATY 2000 nt. Zagrożenia naturalne w górnictwie ____________________________________________________________________________ „Środowisko” będą realizowane w pierwszej kolejności w odniesieniu do przepisów mających wpływ na funkcjonowanie jednolitego rynku. Ze względu na wysokie koszty programów dostosowawczych, a także możliwe negatywne skutki społeczne spowodowane zbyt szybkim wdrożeniem prawa wspólnotowego (wzrost inflacji, eliminacja z rynku słabszych podmiotów gospodarczych, a w konsekwencji wzrost bezrobocia, utrata szans konkurencyjnych polskich podmiotów gospodarczych itp.) realizacje postanowień wszystkich przepisów Unii Europejskiej do dnia 31 grudnia 2002 r. nie będzie możliwa. Strategia wdrażania norm prawa ekologicznego Unii Europejskiej w Polsce opiera się na następujących założeniach:  konieczne inwestycje wynikające z wdrażania postanowień prawa Wspólnoty Europejskiej są na ogół zgodne z priorytetami polityki ekologicznej Polski, choć w niektórych przypadkach skracają okres osiągania poszczególnych celów,  zgodnie z deklaracją polityczną, Polska stanie się członkiem Unii Europejskiej od dnia 1 stycznia 2003 r., a data 31 grudnia 2002 r. jest ostatecznym terminem dla procesów dostosowywania przepisów UE do prawodawstwa polskiego,  w obszarze negocjacyjnym „Środowisko”, tam gdzie to konieczne, Polska występuje o okresy przejściowe,  do czasu zakończenia wszystkich programów dostosowawczych Polska uzyska zgodę na utrzymanie dotychczasowego systemu finansowania ochrony środowiska, co pozwoli na utrzymanie finansowania inwestycji proekologicznych ze źródeł krajowych na dotychczasowym poziomie,  w ramach funduszy przedczłonkowskich Polska będzie pozyskiwać na ochronę środowiska nie mniej niż 177 mln euro rocznie, a wsparcie ze strony funduszy strukturalnych będzie znacząco wyższe od tej kwoty. Założono, że pomimo tak znaczącego wsparcia finansowego ze strony Unii Europejskiej program dostosowania do przepisów wspólnotowych w ochronie środowiska będzie w 80-90% finansowany ze źródeł krajowych. Przy założeniu 3-etapowego dochodzenia do zgodności z wymaganiami UE w obszarze „Środowisko”, przewiduje się osiągnięcie następujących celów:  W latach 2000-2002 - wdrożenie norm prawa Wspólnoty Europejskiej do prawa polskiego, zakończenie niezbędnych zmian instytucjonalnych, modernizacja i dostosowanie krajowej sieci monitoringu ochrony środowiska do wymagań UE, opracowanie szczegółowych programów poprawy jakości wód, rozpoczęcie procesu weryfikacji programów już istniejących i tworzenie nowych programów gospodarki odpadami, realizacja i zakończenie inwestycji związanych z wdrażaniem tych aktów prawnych Wspólnoty Europejskiej, co do których Polska nie występuje o okresy przejściowe, rozpoczęcie realizacji inwestycji w aglomeracjach, zgodnie z istniejącymi programami gospodarki odpadami. Programy w mniejszych jednostkach administracyjnych będą realizowane w ramach możliwości finansowych lub przy braku programów dla dużych aglomeracji, - - _______________________________________________________________ 39 S. INDRA - Negocjacje akcesyjne w obszarze „środowisko naturalne” ____________________________________________________________________________ - rozpoczęcie inwestycji w zakresie porządkowania gospodarki ściekowej i zaopatrzenia w wodę pitną największych aglomeracji miejskich.  W latach 2002-2010 - pełne uregulowanie gospodarki ściekowej we wszystkich aglomeracjach powyżej 100000 mieszkańców, zgodnie z wymaganiami Dyrektywy 91/271/EEC, realizacja programów gospodarki ściekowej w mniejszych aglomeracjach, osiągnięcie jakości wód powierzchniowych przeznaczonych do poboru wody pitnej zgodnie z wymaganiami UE, realizacja inwestycji na rzecz poprawy jakości powietrza w aglomeracjach, w których dochodzi do przekraczania dopuszczalnych poziomów zanieczyszczenia powietrza, realizacja inwestycji w zakładach odprowadzających substancje niebezpieczne do wód, stworzenie krajowego, regionalnych i lokalnych systemów gospodarki odpadami, zakończenie realizacji programów gospodarki odpadami w 50% aglomeracji, wdrażanie istniejących programów gospodarki odpadami w mniejszych jednostkach administracyjnych, zakończenie inwestycji ochrony środowiska w rafineriach i zakładach zajmujących się magazynowaniem i transportem produktów ropopochodnych.  Po 2010 roku - pełne uregulowanie gospodarki ściekowej w aglomeracjach większych niż 2000 mieszkańców, zgodnie z wymaganiami Dyrektywy 91/271/EEC, ochrona wszystkich zbiorników wód stojących przed eutrofizacją, w zakresie uzasadnionym ekologicznie i ekonomicznie, łącznie z rozwiązaniem problemu zanieczyszczeń obszarowych pochodzenia rolniczego, objęcie usługami w zakresie zorganizowanego wywozu odpadów komunalnych 95% populacji Polski, zakończenie realizacji programów gospodarki odpadami w aglomeracjach i w mniejszych jednostkach administracyjnych, zakończenie realizacji programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. - - - 3. Zasady finansowania poszczególnych etapów strategii  Lata 2000-2002 Inwestycje służące realizacji priorytetów na lata 2000-2002 będą miały pierwszeństwo w dostępie do dotacji z funduszy przedakcesyjnych (m. in. ISPA), sięgających maksymalnie 75% udziału środków publicznych. Przewiduje się uzupełniające finansowanie ze źródeł publicznych w formie dotacji i pożyczek preferencyjnych przez Narodowy i Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska. Inwestorzy będą musieli udokumentować brak możliwości uzyskania dofinansowania ze źródeł komercyjnych oraz z międzynarodowych instytucji finansowych. Wymagany będzie udział środków własnych (budżet gminy, zysk lub fundusz amortyzacyjny spółki gminnej) w wysokości przynajmniej 20% nakładów inwestycyjnych. _______________________________________________________________ 40 WARSZTATY 2000 nt. Zagrożenia naturalne w górnictwie ____________________________________________________________________________  Lata 2002 - 2010 (Dwa etapy: 2002-2006 oraz 2006-2010) Inwestycje służące realizacji priorytetów na lata 2002-2006 będą nadal miały pierwszeństwo w dostępie do środków funduszy przedakcesyjnych w wysokości sięgającej maksymalnego poziomu udziału środków publicznych. Przewiduje się uzupełniające dofinansowanie ze źródeł publicznych dostarczane w formie pożyczek preferencyjnych przez Narodowy i Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska. Wymagany będzie udział środków własnych (budżet gminy, zysk lub fundusz amortyzacyjny spółki gminnej) w wysokości przynajmniej 20% nakładów inwestycyjnych. Inwestycje służące celom priorytetowym na lata 2006-2010 będą miały pierwszeństwo w dostępie do dotacji z funduszy spójności i strukturalnych przeznaczonych na ochronę środowiska, uruchomionych z chwilą wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Udział finansowania ze środków Unii dla tej grupy inwestycji będzie sięgał maksymalnych pułapów dopuszczonych odpowiednimi przepisami UE. Przewiduje się nadal uzupełniające finansowanie ze źródeł publicznych w formie pożyczek preferencyjnych przez Narodowy i Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska. Inwestorzy będą musieli udokumentować brak możliwości uzyskania dofinansowania ze źródeł komercyjnych. Środki międzynarodowych instytucji finansowych, przyznawane na warunkach preferencyjnych, nie będą już wtedy dostępne dla Polski. Wymagany będzie udział środków własnych (budżet gminy, zysk lub fundusz amortyzacyjny spółki gminnej) w wysokości przynajmniej 20% nakładów inwestycyjnych.  Po roku 2010 Inwestycje służące celom priorytetowym na lata 2006 - 2010 będą miały pierwszeństwo w dostępie do dotacji z funduszy strukturalnych przeznaczonych na ochronę środowiska uruchomionych z chwilą wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Udział finansowania ze środków Unii dla tej grupy inwestycji będzie sięgał maksymalnych pułapów dopuszczonych odpowiednimi przepisami UE. Podobnie jak w latach poprzednich, przewiduje się uzupełniające finansowanie ze źródeł publicznych w formie pożyczek preferencyjnych przez Narodowy i Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska. Inwestorzy będą musieli udokumentować brak możliwości uzyskania dofinansowania ze źródeł komercyjnych. Wymagany będzie udział środków własnych (budżet gminy, zysk lub fundusz amortyzacyjny spółki gminnej) w wysokości przynajmniej 30% nakładów inwestycyjnych2. 4. Podsumowanie Dostosowując polskie prawo ochrony środowiska do rozwiązań przyjętych w Unii Europejskiej należy również pamiętać, że prawo to jest jedną z najszybciej ewoluujących gałęzi prawa europejskiego. Ustawodawcy w Polsce zmuszeni są do ciągłej weryfikacji przepisów tak, aby polskie prawo z tego obszaru odnosiło się wyłącznie do uregulowań aktualnie obowiązujących w Unii. Oprócz harmonizowania prawa, ważnym obszarem działań w sferze dostosowania ochrony środowiska do wymogów UE jest skoordynowanie działań proekologicznych z procesami restrukturyzacji, modernizacji i rozwoju gospodarczego. Wskaźniki produkcji zanieczyszczeń w przeliczeniu na jednostkę PKB, są w Polsce znacznie wyższe niż w państwach Europy _______________________________________________________________ 41 S. INDRA - Negocjacje akcesyjne w obszarze „środowisko naturalne” ____________________________________________________________________________ Zachodniej. Zbyt duża jest również energochłonność i materiałochłonność naszej gospodarki. Zbliżenie wyżej wymienionych wskaźników do poziomów osiąganych w Unii, razem z integracją polityczną i gospodarczą, będzie stanowiło poważne wyzwanie dla Polski. Za podstawowe zadanie należy również uznać włączenie zasad ekorozwoju (trwałego i zrównoważonego rozwoju) do polityk sektorowych. Przyjęcie odpowiednich procedur uwzględniających wymogi ochrony środowiska będzie niezbędne, ze względu na projektowane w Unii przepisy dotyczące strategicznych ocen oddziaływania na środowisko, jak i obowiązujące w UE procedury przyznawania Funduszy strukturalnych, które zawierają wymóg brania pod uwagę interesu ochrony środowiska naturalnego. Dążąc do członkostwa w Unii Europejskiej, Polska zmienia swój system prawny dostosowując go do uregulowań unijnych. Zmiany te można traktować dwojako, z jednej strony podporządkowane są one celowi nadrzędnemu tzn. członkostwu Polski w UE, jednocześnie osiągany jest cel ściśle ekologiczny, poprawia się dzięki temu stan polskiego środowiska naturalnego. Oprócz wyżej wymienionych korzyści wynikających z przyjmowania wspólnotowego prawa ekologicznego, spodziewać się można zwiększenia konkurencyjności polskiej gospodarki, uzyskanej dzięki zanikaniu ograniczeń nakładanych na producentów podejrzewanych o tzw. „eco-dumping”. Zmiany jakie Polska musi wprowadzić w prawie ochrony środowiska w związku z planowanym wstąpieniem do Unii Europejskiej, stwarzają szansę dla oparcia polityki ochrony środowiska w większym niż dotychczas stopniu na zasadach ekorozwoju. Okres gospodarki lat 1945-1989 oprócz ogromu zaniedbań, pozostawił po sobie w sferze ochrony środowiska pewne elementy wyróżniające Polskę z grona państw wysoko rozwiniętych. Niższy poziom konsumpcji sprawił, że niektóre z problemów ekologicznych, przed którymi stoi dziś Unia Europejska (np. zanieczyszczenia pochodzące z transportu, plastykowe opakowania, utrata bioróżnorodności, nadmierny rozwój motoryzacji indywidualnej, nadmierna chemizacja rolnictwa) nie nabrały w Polsce tak drastycznych form jak na zachodzie Europy i stanowić to może atut w procesie integracji Polski z Unią Europejską. Accession negotiations in the field of the Natural Enviroment The paper concerns the membership of Poland in EU negotiations. Polish strategy of integration, and costs of the adjust process of the Polish law and economy to the ecological requirements of European Union. 1  Dyrektywa Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotycząca oczyszczenia ścieków komunalnych. Dyrektywa Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie ochrony wód przed zanieczyszczeniami spowodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego. Dyrektywa Rady 75/440/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. dotycząca jakości wód powierzchniowych ujmowanych do produkcji wody do picia. Dyrektywa Rady 76/464/EWG z dnia 4 maja 1976 r. w sprawie zanieczyszczenia spowodowanego przez niektóre substancje odprowadzane do środowiska wodnego Wspólnoty oraz dyrektywy "córki" dotyczące poszczególnych substancji niebezpiecznych. Dyrektywa Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. w sprawie zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń.     _______________________________________________________________ 42 WARSZTATY 2000 nt. Zagrożenia naturalne w górnictwie ____________________________________________________________________________          Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 94/63/WE z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie kontrolowania emisji lotnych związków organicznych powstałych wskutek magazynowania benzyny i jej dystrybucji z terminali do stacji obsługi. Dyrektywa Rady 98/70/WE z dnia 13 października 1998 r. w sprawie jakości benzyny i olejów napędowych. Rozporządzenie Rady WE/3093/94 z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową. Dyrektywa Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów. Dyrektywa Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych. Dyrektywa Rady 75/439/EWG w sprawie usuwania olejów odpadowych. Dyrektywa Rady i Parlamentu Europejskiego 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów z opakowań. Rozporządzenie Rady EWG/259/93 w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów do Wspólnoty Europejskiej, w jej obrębie oraz poza jej obszar, w odniesieniu do którego Polska występuje o okres przejściowy dla niektórych odpadów z zielonej listy, z zastrzeżeniem, że po 3 latach od przystąpienia do Unii Europejskiej zostanie dokonany przegląd sytuacji i ewentualne skrócenie okresu przejściowego. Dyrektywa 97/43 EURATOM w sprawie ochrony przed promieniowaniem jonizującym pochodzącym ze źródeł medycznych. 2 Informacja Prasowa, Warszawa 06.10.1999 r. _______________________________________________________________ 43