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Título: Anotaciones a la ley 27.275 de Acceso a la Información Pública: sinopsis y comparación con elrégimen anterior Autores: Vallefín, Carlos A. - López, José Ignacio Publicado en:Cita Online: AP/DOC/1221/2017 Sumario: I. Introducción.— II. Los antecedentes: el largo recorrido hasta la ley.— III. Estructura general de laley: breve descripción de sus aspectos esenciales.— IV. El régimen general de acceso a la información pública ysus excepciones. Continuidades y rupturas con el anterior.— V. Las vías disponibles. El reclamo administrativoy el control judicial.— VI. Conclusiones.I. IntroducciónLa sanción de la ley 27.275 (1) constituye un acontecimiento de relevancia institucional en el largo caminodel perfeccionamiento de las instituciones democráticas. Se trata de la ley conocida como de Acceso a laInformación Pública y que, según sus propias palabras, tiene una triple finalidad: garantizar el efectivo ejerciciodel derecho de acceso a la información pública, promover la participación ciudadana y promover latransparencia de la gestión pública. Se potencia la relevancia de esta norma, si se advierte también que durantecasi dos décadas circularon por las Cámaras del Congreso de la Nación diversos proyectos que nuncaalcanzaron el necesario consenso.No obstante la ley no borra todo lo existente en la materia hasta su arribo. Como suele ocurrir, puedenencontrarse fragmentos de otros textos que le sirven de fuente o consagraciones de criterios jurisprudencialesque adquieren rango legal. La situación en el ámbito federal, además, es particularmente distinta si le laconfronta con la existente en las restantes provincias argentinas y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Enaquel, la inexistencia —o resistencia— a la sanción de una ley, se vio considerablemente atenuada con lasanción del dec. 1172/2003 durante la presidencia de Néstor C. Kirchner (2) . La mayoría de las provincias, encambio, se lanzó a sancionar leyes. Si bien algunas de ellas —sea en su texto o en su interpretación— sonobjetables, el derecho de acceso a la información pública al menos había alcanzado formalmente rangolegislativo.En las páginas que siguen, con fines propedéuticos (3) , nos proponemos presentar en grandes líneas elflamante texto (4) . Creemos oportuno efectuar previamente un repaso de la historia legislativa, es decir, de losproyectos de ley que precedieron al que finalmente fue sancionado como así también de algunas circunstanciasrelevantes que permitan explican el extenso recorrido que debió seguir. Tras eso, ingresaremos a la estructura dela ley y sintetizaremos los puntos más relevantes. En un apartado mostraremos las semejanzas, diferencias einnovaciones de la ley con relación al precedente decreto que gobernaba el acceso a la información pública en elámbito federal. Dedicaremos un apartado a las disposiciones procesales que gobernarán el control judicial quese intente ante eventuales denegaciones o limitaciones al acceso. Finalmente ensayaremos algunas conclusiones.II. Los antecedentes: el largo recorrido hasta la leyLa tradición constitucional en el país siempre ha enseñado que la publicidad de los actos de gobierno es unaconsecuencia de la forma republicana (5) que consagra el art. 1º de la ley Fundamental (6) . La legislación lo hareflejado en algunas disposiciones (7) . La jurisprudencia ha tratado al secreto administrativo como una situaciónde excepción en la vida democrática. Aunque indiscutido, en el derecho vivo en la Argentina el litigio poracceder al conocimiento de información en poder del gobierno es un fenómeno reciente. Y este aspecto guardaarmonía con lo que acontece en muchos otros países, especialmente en Latinoamérica.Pero el secreto también ha tenido —y tiene— su lugar en el ordenamiento jurídico argentino. Leyes,decretos y actuaciones administrativas secretos han sido dictados desde el siglo XIX.Una paulatina y creciente preocupación ciudadana por alcanzar mayor transparencia —proclamada porgobernantes y exigida por gobernados— ha derivado, en el orden interno, en la sanción de normas quedesarrollan y tornan más explícito el principio de la publicidad de los actos de gobierno.Sin embargo, el camino hacia la sanción de un específico cuerpo legal que regule —en forma íntegra— elderecho de acceso a la información pública fue extenso y con diversas vicisitudes. En lo que sigue, en formabreve, daremos cuenta del trayecto recorrido hasta la consagración de la ley.II.1. Las fuentes constitucionales y convencionales Documento © Thomson Reuters Información Legal 1 El estudio del derecho de acceso a la información pública en nuestro ordenamiento jurídico exige destacar,en primer lugar, que este cuenta con bases constitucionales y convencionales.En cuanto a las primeras, la publicidad de los actos de gobierno, como se dijo, deriva del art. 1º de la CN (8) .La expresión acceso a la información pública está consagrada en el art. 38 que regula la actividad de los partidospolíticos. El art. 41 impone a las autoridades la obligación de proveer información con relación al ambiente. Elart. 42 confiere a los consumidores y usuarios el derecho a una información adecuada y veraz. El art. 43 otorgael derecho a acceder a los datos personales que obran en registros o bancos públicos.Respecto a las segundas, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (9) , en su art. 13, dispone quetoda persona tiene "derecho a la libertad de pensamiento y de expresión" que "comprende la libertad de buscar,recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, porescrito o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su elección". Mientras que, por suparte, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (10) , en el art. IV, establece que "todapersona tiene derecho a la libertad de investigación, de opinión y de expresión y difusión del pensamiento porcualquier medio".II.2. La regulación autónoma del Poder EjecutivoEl presidente Néstor C. Kirchner, en diciembre de 2003, dictó el dec. 1172/2003 que reguló el acceso a lainformación pública en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional. La norma aprobó Reglamentos Generales deAudiencias Públicas, para la Publicidad de la Gestión de Intereses, para la Elaboración Participativa de Normas,del Acceso a la Información Pública y de Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de los ServiciosPúblicos. Estableció también —aspecto que también se destacó en su tiempo— el acceso libre y gratuito víaInternet a la edición diaria del Boletín Oficial de la República Argentina.Este reglamento, nacido para regular el acceso a la documentación o acciones de competencia del PoderEjecutivo Nacional, rigió hasta la entrada en vigencia de la ley de Acceso a la Información Pública (11) —el 29de septiembre de 2017— y fue aplicado por analogía, por parte del Poder Judicial de la Nación, a otrosdepartamentos estatales (12) .II.3. El aporte de la jurisprudenciaEl camino hacia la consagración legal también se nutrió de los aportes de la jurisprudencia.En ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso "Claude Reyes y otro c. Chile" (13) (2006) —gravitante (14) decisión para el tema examinado— consideró que el art. 13 de la ConvenciónAmericana de Derechos Humanos "al estipular expresamente los derechos a 'buscar' y a 'recibir' 'informaciones',protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, conlas salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículoampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado desuministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuestafundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a lamisma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directopara su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción. Suentrega a una persona puede permitir a su vez que esta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla,acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla laprotección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene demanera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión,las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea" (15) .El tribunal regional, cuatro años más tarde, emitió otro pronunciamiento de interés en la materia. Se trató delcaso "Gómez Lund c. Brasil" (16) (2010) donde ponderó el derecho de acceder a los datos de personasdesaparecidas y el consecuente deber del Estado de brindarlos. De ese modo, consideró violado, entre otros, alart. 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos en punto al derecho de buscar y recibir información.En el plano nacional, la Corte Suprema también fue marcando el camino a través de sus fallos.Uno de esos precedentes fue "Urteaga" (17) (1998). En dicho caso, el máximo tribunal admitió la acción dehabeas data de un hermano de un desaparecido durante la última dictadura cívico-militar a fines de "obtener lainformación existente en registros o bancos de datos públicos que permita al recurrente establecer el Documento © Thomson Reuters Información Legal 2 fallecimiento de la persona desaparecida y, en su caso, conocer el destino de sus restos, es decir, acceder a'datos' cuyo conocimiento hace al objeto de la garantía de que se trata".Posteriormente, en el caso "Ganora" (18) (1999), ratificó la utilización del habeas data en procura del accesoa la información sobre datos personales obrantes en registros estatales. En dicho caso, los actores —de profesiónabogados— promovieron acción de hábeas corpus con sustento en que personas desconocidas habrían realizadoindagaciones acerca de las actividades de aquéllos y que existía la posibilidad de que se estuvieran efectuandoinvestigaciones o actividad de inteligencia sobre sus personas, por lo que alegaban perturbación de la intimidad,tranquilidad y seguridad en su ejercicio profesional, frente a lo cual requerían saber qué autoridad y con quépropósito las había ordenado, a fin de prevenir e impedir que sin orden de autoridad judicial competente pudieraverse amenazada su libertad ambulatoria o el derecho a no ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en susvidas privadas y en las de su familia.En la misma presentación, interpusieron acción de hábeas data a fin de tomar conocimiento de los datossobre ellos existentes en los registros policiales o de las fuerzas de seguridad y organismos de inteligencia paraque, en caso de falsedad o discriminación, se exija judicialmente la supresión, rectificación o actualización delos mismos.Las instancias anteriores desestimaron el planteo pero la Corte Suprema lo acogió. Dijo el tribunal: "laobtención de información sobre datos personales obrantes en los organismos y fuerzas de seguridad hallaadecuación legal en la acción de hábeas data; ello sin perjuicio de que el suministro de esa información pueda,eventualmente, afectar la seguridad, la defensa nacional, las relaciones exteriores o una investigación criminal,cuestión que en cada caso deberá ser invocada por el titular de la respectiva institución" (19) .En el último lustro, a su vez, se incrementó notoriamente la presentación de demandas judiciales destinadasa acceder a información pública. Un mero repaso por la crónica periodística verifica esta afirmación. Estaintensificación, por su parte, tuvo un correlato en decisiones de la Corte Suprema que continuaron sentandocriterios en la materia, en especial, en cuanto a los sujetos obligados a suministrar información, la naturaleza ocalidad de los datos en cuestión y la legitimación activa para efectuar los pedidos.El caso "Asociación por los Derechos Civiles c. PAMI" (20) (2012) encabeza este listado. La asociación civilrequirió información en torno al presupuesto que el organismo había destinado a la publicidad oficial y sudistribución. La autoridad demanda resistió la solicitud, alegando que, al tratarse de un ente no estatal, no le eraexigible el entonces vigente dec. 1172/2003. La Corte Suprema rechazó tal planteo dado que, pese a que elorganismo no tenga naturaleza estatal, "dadas sus especiales características y los importantes y trascendentesintereses públicos involucrados" debía de brindar esa información pues se trataba de una institución que"gestiona intereses públicos y que detenta una función delegada del Estado, siendo indiscutible la interrelaciónentre el ente demandado y la administración estatal".El tribunal consideró que se trataba de información exigible en tanto: a) eran datos de indudable interéspúblico que hacen a la transparencia y a la publicidad de la gestión de gobierno (21) y b) el órgano requeridoejerce funciones o cometidos públicos (22) .En el caso "CIPPEC" (23) (2014), la asociación de mención solicitó al Ministerio de Seguridad Social datosreferidos a los beneficiarios, los intermediarios y los distribuidores de planes sociales, sobre la aplicación yejecución de dichos planes en materia presupuestaria y los alcances territoriales del programa. La autoridaddemandada negó el pedido; argumentó la protección al derecho a la privacidad de los beneficiarios y laprotección de datos personales —sensibles por sus características— que eran susceptibles de generardiscriminación.La Corte descartó los argumentos del organismo demandando y ordenó proveerle a la asociación civil lainformación que había requerido. Fundó la decisión en que los datos requeridos por CIPPEC no eran datossensibles —en tanto no revelan el srcen racial o étnico, las opiniones políticas, convicciones religiosas,filosóficas o morales, afiliación sindical e información referente a la salud o a la vida sexual de las personas—,la obligación del Estado de promover una cultura de transparencia en la sociedad y en el sector público, deactuar con la debida diligencia en la promoción del acceso a la información, de identificar a quienes debenproveer la información, de prevenir los actos que lo nieguen y sancionar a sus infractores. Por último, afirmóque "la transparencia, no la opacidad beneficia a los vulnerables. Ayudarlos no es ignominioso, la ignominia espretender ocultar a quienes se asiste, pretendiendo que impere el sigilo en el ámbito de la canalización de losfondos públicos. Fondos que, parece innecesario aclarar, no son del Ministerio sino de la sociedad toda" (24) . Documento © Thomson Reuters Información Legal 3 Otro caso significativo es "Giustiniani, Rubén H. c. YPF SA" (25) (2015). Se trató de un legislador quesolicitó copia íntegra del acuerdo de proyecto de inversión que la empresa petrolera nacional había suscripto conChevron Corporation para la explotación conjunta de hidrocarburos no convencionales en la Provincia delNeuquén. Aquí la Corte Suprema, a diferencia de las instancias judicial anteriores, admitió el pedido y rechazóel planteo que postulaba sobre YPF, al tratarse de una sociedad anónima con participación estatal mayoritaria,no le eran aplicables las normas de acceso a la información pública.El máximo tribunal, en particular, señaló que el Poder Ejecutivo ejercía autoridad de gobierno sobre laempresa petrolera, en cuanto titulariza el 51% del paquete accionario, ha designado al gerente general de lafirma, al entonces Ministro de Economía de la Nación como integrante del directorio y, mediante un decretopresidencial (26) , estableció que la compañía integra el sector público nacional (27) .Además, la Corte Suprema agregó otro eje de fundamentos. Postuló que el Congreso al declarar de utilidadpública y sujeto a expropiación el 51% de las acciones de YPF, también declaró de "interés público nacional" ellogro del autoabastecimiento de hidrocarburos como objetivo prioritario de la República Argentina. Dichopropósito, fundó el tribunal, demuestra que "la empresa desempeña importantes y trascendentes actividades, enlas que se encuentra comprometido el interés público, por lo que no puede, en el marco de los principios de unasociedad democrática y de acuerdo a la jurisprudencia reservada, negar información de indudable interéspúblico, que hace a la transparencia y a la publicidad de su gestión" (28) .Por último, el caso "Garrido c. Estado Nacional - AFIP" (29) (2016) que consistió en lo siguiente: unlegislador —quien también invocó la calidad de ciudadano— solicitó al organismo recaudatorio que le brindeinformación sobre el nombramiento de un agente en dicha órbita estatal y el estado en que se hallaba el sumarioadministrativo que se estaba sustanciando al referido personal por presunto contrabando.El máximo tribunal, en esta ocasión, reafirmó la amplia legitimación que existe en materia de acceso a lainformación pública (30) , en la cual, basta con ser "integrante de la comunidad" para poder solicitarla.Asimismo, resaltó que "ley 25.326 de Protección de Datos Personales, en cuanto subordina la cesión de esosdatos a la existencia de un interés legítimo, no alcanza a los supuestos referentes a información personal queforma parte de la gestión pública" (31) .Por su parte, consideró que la información requerida no se relacionaba con datos sensibles en los términosde la ley mencionada, sino que atañe exclusivamente a circunstancias vinculadas a la carrera administrativa deun funcionario, que son de innegable interés público en tanto permiten conocer aspectos relevantes sobre laspersonas que tienen a su cargo la gestión de los asuntos del Estado y facilita a quien requiere la informaciónejercer el control sobre la regularidad de los actos mediante los cuales se integran los cuadros de laAdministración.En cuanto al acceso de la información sobre el estado del sumario administrativo, en tanto no revelabaninguna estrategia investigativa alguna ni afectaba el debido proceso adjetivo, también ordenó su entrega.El máximo tribunal argentino recordó que la Corte Interamericana, en el caso "Fontevecchia" (32) (2011),precisó que en una sociedad democrática los funcionarios públicos están más expuestos al escrutinio y a lacrítica del público, ya que "éstos se han expuesto voluntariamente a un escrutinio más exigente" y "susactividades salen del dominio de la esfera privada para insertarse en el ámbito del debate público".II.4. Los antecedentes legislativosHasta la consagración de una ley que reguló, en forma íntegra la materia, muchos proyectos legislativosnaufragaron. Sin embargo, sus innegables aportes y la problematización del acceso a la información pública sonaspectos que un estudio sobre el punto debe destacar. En ese sentido, brevemente, daremos cuenta de algunos deaquellos numerosos textos (33) que no llegaron a las páginas del Boletín Oficial hasta el que sí, finalmente, loconsiguió.Un primer proyecto de este listado se puede encontrar en 2001, elaborado por la Oficina Anticorrupción yremitido al Congreso Nacional en 2002 por el presidente Eduardo A. Duhalde (34) . La iniciativa tuvotratamiento en la Cámara de Diputados y obtuvo media sanción en mayo del 2003. En diciembre de ese año,cabe recordar, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el dec. 1172. Posteriormente, en diciembre del 2004, aqueltexto se aprobó en el Senado con cambios que lo devolvieron a la cámara baja, donde perdería el estadoparlamentario. Documento © Thomson Reuters Información Legal 4 Un grupo de asociaciones de la sociedad civil, en 2010, impulsaron la compaña "Saber es un Derecho" (35) para bregar por la sanción de una ley sobre el punto. En septiembre de ese año, una nueva iniciativa —desde elfracaso del anterior proyecto— fue tratada y aprobada por el Senado (36) pero, dos años más tarde, tambiénperdería su estado parlamentario.Las pretensiones de legislar en forma integral la materia, por aquellos años, fracasaban pero mereceresaltarse que sí prosperaron proyectos que establecieron regímenes especiales. Cabe señalar, en este sentido, elque regla la ley 25.831 (37) que establece el acceso a la información pública en materia ambiental, por un lado,como el que regula la ley 26.856 (38) que contempla el acceso a la información judicial, por el otro.Finalmente, en abril del 2016, el presidente Mauricio Macri envió un proyecto de ley (39) para regular elacceso a la información pública en los tres poderes del Estado y otros órganos estatales. Su texto se debatió encomisión en la Cámara de Diputados en conjunto con diversas asociaciones civiles y los bloques políticos,posteriormente se trató y aprobó en el recinto.La iniciativa se giró al Senado, quien le hizo cambios al texto con media sanción y lo devolvió a la cámarabaja. Nuevamente en la Cámara de Diputados, esta rechazó las modificaciones que había incorporado la cámaraalta y convirtió en ley a la redacción srcinal en septiembre de ese año.III. Estructura general de la ley: breve descripción de sus aspectos esencialesEl estudio del nuevo cuerpo normativo exige, de manera preliminar, detallar su estructuración y efectuar unabreve mención de sus puntos esenciales. En ese sentido y en lo que sigue, realizaremos un recorrido por el textode la ley 27.275.La norma comienza con un título preliminar que delinea el objeto de la regulación, "garantizar el efectivoejercicio del derecho de acceso a la información pública, promover la participación ciudadana y la transparenciade la gestión pública", enunciando los principios del régimen: presunción de publicidad, transparencia y máximadivulgación, informalismo, máximo acceso, apertura, disociación, no discriminación, máxima premura,gratuidad (40) , control, responsabilidad, alcance limitado de las excepciones, in dubio pro petitor, facilitación yde buena fe.El tít. I atiende al "Derecho de acceso a la información pública" y se subdivide en cinco capítulos. Elprimero de ellos "Régimen general" comienza por ofrecer su conceptualización al precisar, en el art. 2º, que este"comprende la posibilidad de buscar, acceder, solicitar, recibir, copiar, analizar, reprocesar, reutilizar yredistribuir libremente la información bajo custodia de los sujetos obligados (...), con las únicas limitaciones yexcepciones que establece esta norma". Asimismo, adopta la presunción de información pública (41) (art. 2º inc.2º) y también contempla las definiciones legales de información y de documento (art. 3º).Continúa con cláusulas sobre la legitimación (art. 4º), la pauta que la entrega de documentación debe ser sinprocesar (art. 5º), el principio de gratuidad (art. 6º) y enumera los sujetos obligados a brindar informaciónpública (art. 7º).El segundo capítulo, titulado "Excepciones", se detallan las causales por las cuales se habilita a denegarinformación requerida (art. 8º).El tercer capítulo, "Solicitud de información y vías de reclamo", establece el mecanismo para efectuar unrequerimiento (art. 9º), el trámite que deberá seguir (art. 10), los plazos respectivos (art. 11), la obligación deproporcionar información en forma íntegra (art. 12), los requisitos para denegar un pedido (art. 13), las vías dereclamo (art. 14), entre ellas, la prevista para el incumplimiento (art. 15), los requisitos que dichas peticionesdeben contener (art. 16), el procedimiento de resolución de los reclamos (art. 17) y las responsabilidades de losfuncionarios competentes (art. 18).El cuarto capítulo, "Agencia de acceso a la información pública", aborda lo relativo al órgano destinado alcumplimiento de la ley en análisis (art. 19) y establece pautas referidas al titular —procedimiento de selección,plazo de permanencia en el cargo, rango, requisitos e incompatibilidades, competencias, funciones, forma deremoción como de cese— y al personal de la referida agencia (arts. 20 al 27). Asimismo, dispone la creación deorganismos de acceso a la información pública en el ámbito del Poder Legislativo, Poder Judicial, MinisterioPúblico Fiscal, Ministerio Público de la Defensa y el Consejo de la Magistratura (art. 28) y, también, crea elConsejo Federal para la Transparencia, un organismo interjurisdiccional de carácter permanente "que tendrá porobjeto la cooperación técnica y la concertación de políticas en materia de transparencia y acceso a la Documento © Thomson Reuters Información Legal 5
