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Curso de Processo Legislativo Constitucional IGEPP AULAS 05 e 06 Pontos do edital enfrentados neste material: Processolegislativo (parte I): arts. 59, 61, 63, 65 a 67 da CF/ Definição de processo legislativo Na clássica lição de Nélson de Sousa Sampaio, o processo legislativo pode ser concebido no sentido sociológico ou no sentido jurídico. O primeiro refere-se ao conjunto de fatores reais ou fáticos que põem em movimento os legisladores mídia, pressão popular, ajustes político-partidários, etc., bem como ao modo como os congressistas costumam proceder ao realizar a tarefa legislativa. Nas palavras de Celso Ribeiro Bastos, entende-se por processo legislativo do ponto de vista jurídico o conjunto de disposições constitucionais que regula o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes, na produção dos atos normativos que derivam diretamente da própria Constituição. De modo mais simples, podemos afirmar que o processo legislativo consiste na sequência de atos que devem ser cumpridos para a devida formação das normas jurídicas indicadas no art. 59 da CF/88, a saber:emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. Essas normas são chamadas pela doutrina de atos normativos primários, pois retiram o seu fundamento de validade jurídica diretamente da Constituição Federal, sem intermediários.isso os diferencia dos chamados atos normativos secundários(a exemplo do decreto regulamentar), que são aqueles que retiram o seu fundamento de validade dos atos primários. Portanto, o processo legislativo previsto na CF/88 somente se refere à formação dos atos normativos primários previstos no art. 59 da CF/ Objeto do processo legislativo Seção VIII DO PROCESSO LEGISLATIVO Subseção I Disposição Geral Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII - resoluções. Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. Para José Afonso da Silva, a rigor, as medidas provisórias e as leis delegadas não são objeto do processo legislativo, porque elas não são elaboradas pelo Legislativo, mas pelo presidente da República e posteriormente são submetidas a um procedimento especial de apreciação no Congresso Nacional. 1 3. Classificação de processo legislativo Vejamos algumas classificações de processo legislativo com maior probabilidade de cobrança nas provas dos concursos públicos. Quanto à participação do povo no processo legislativo: a) processo legislativo autocrático, que é aquele realizado pelo monarca ou ditador, sem a participação de um órgão composto de representantes do povo; b) processo legislativo direto, em que a lei é feita diretamente pelo povo, em assembleias públicas; c) processo legislativo semidireto,quando a lei é elaborada por um órgão formado de representantes do povo, mas que somente se aperfeiçoa depois de uma aprovação popular posterior, por meio de referendo. Assim, no processo legislativo semidireto, a aprovação popular por meio do referendo é etapa obrigatória do processo de elaboração da lei. No Brasil, a realização de um referendo é facultativa, razão pela qual não adotamos este modelo; d) processo legislativo representativo ou indireto, em que a lei é produzida por um órgão composto de representantes do povo, sendo o adotado pelo Brasil. Quanto ao modo (mais demorado ou mais rápido) pelo qual os atos do processo legislativo se realizam: a) processo legislativo ordinário ou comum, que é o adotado para a elaboração das leis ordinárias. Podemos dividi-lo em três fases: 1.ª) A faseintrodutória,que é a fase da iniciativa da lei, em que a autoridade competente apresentará o projeto de lei no Poder Legislativo. 2.ª) A fase constitutiva, que compreende uma deliberação parlamentar (quando o projeto será discutido e votado no Legislativo) e uma deliberação executiva (quando o projeto receberá uma sanção ou um veto do presidente da República). No caso de veto presidencial, teremos ainda, dentro da fase constitutiva, a apreciação do veto pelo Congresso Nacional (CF, art. 66, 4.º). 3.ª) A fase complementar, que abrange a promulgação e a publicação da lei. b) processo legislativo sumário, que possui as mesmas regras do processo legislativo ordinário, mas com uma grande diferença: aqui existem prazos para que as Casas Legislativas deliberem sobre o projeto.o processo sumário também é conhecido como procedimento de urgência constitucional. Está previsto no art. 64, 1.º ao 4.º, da CF/88 e será estudado em momento oportuno. c) processos legislativos especiais, destinados à elaboração das: c.1) emendas à Constituição (CF, art. 60); c.2) leis complementares (CF, art. 69); c.3) leis delegadas (CF, art. 68); c.4) leis orçamentárias (CF, art. 166); c.5) resoluções e decretos legislativos; e c.6) medidas provisórias (na realidade, leis ordinárias que resultam da conversão das medidas provisórias CF, art. 62). 4. Processo legislativo ordinário Oprocesso legislativo ordinário(ou comum) é aquele utilizado para a elaboração das leis ordinárias. Como dissemos antes, o processo legislativo ordinário pode ser dividido em três fases: a introdutória, a constitutiva e a complementar. Vejamos separadamente cada uma dessas fases do processo legislativo ordinário Fase introdutória: a iniciativa das leis Subseção III Das Leis 2 Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. Iniciativa legislativa é a faculdade conferida a uma pessoa ou órgão de apresentar projetos de lei ao Poder Legislativo. Nesse ponto, faz-se necessário esclarecer alguns conceitos importantes sobre o tema da iniciativa das leis. a) Iniciativa parlamentaré a conferida a membrosou comissões de um Parlamento (no caso do processo legislativo federal, a qualquer membro ou comissão da CD, do SF ou do CN). b) Já ainiciativa extraparlamentaré conferida a pessoas ou órgãos fora do Parlamento (exs.: presidente da República, STF, tribunais superiores, Tribunal de Contas da União, procurador-geral da República e cidadãos). c) A iniciativa é ditaconcorrente (comum ou compartilhada)quando a Constituição concede simultaneamente a mais de uma pessoa ou órgão a iniciativa das leis. São exemplos de iniciativa concorrente da CF/88: c.1) a iniciativa das propostas de emenda à Constituição (PECs) cabe concorrentemente ao presidente da República, a um terço de deputados ou de senadores e à maioria das assembleias legislativas (CF, art. 60, I a III); c.2) a iniciativa das leis ordinárias e complementares federais cabe (CF, art. 61, caput): a qualquer membro ou Comissão da CD, do SF ou do CN (ex.: Comissão Mista de Orçamento art. 166, 1.º, da CF); ao presidente da República; ao Supremo Tribunal Federal; aos tribunais superiores (STJ, TSE, TST e STM); ao procurador-geral da República; aos cidadãos, na forma e nos casos previstos na CF/88. d) Pelainiciativa reservada (privativa ou exclusiva), o PL relativo a determinada matéria somente pode ser proposto por uma pessoa ou órgão específico, com a exclusão de todos os demais. São exemplos constitucionais de iniciativa reservada: d.1) a iniciativa do presidente da República para as matérias previstas no art. 61, 1.º; d.2) a iniciativa da CD e do SF para o PL que fixa a remuneração dos seus cargos, funções e serviços (arts. 51, IV, e 52, XIII). e) A iniciativa conjuntaocorre quando se exige que mais de um órgão ou autoridade assinem, em conjunto, determinado projeto de lei. Ela não é mais prevista na Carta Política de A CF continha uma única hipótese de iniciativa conjunta no seu art. 48, XV, ao exigir que o subsídio dos ministros do STF (o teto do funcionalismo público) se originasse de um PL de iniciativa conjunta dos presidentes da República, da Câmara, do Senado e do STF. A EC n.º 41/03 alterou a redação do referido art. 48, XV, razão pela qual não há mais hipótese de iniciativa conjunta na CF/88. A partir da referida EC, para a fixação do subsídio dos ministros do STF, basta um projeto de lei ordinária de iniciativa do próprio Supremo, de acordo com a redação atual dos arts. 48, XV, e 96, II, b, da CF. Jurisprudência 1) Em relação à iniciativa legislativa privativa, o STF pacificou o entendimento pelo qual, regra geral, os demais Poderes não podem estipular um prazo para que outro Poder exerça sua iniciativa legislativa reservada ou privativa. Em homenagem ao princípio da separação dos poderes, o Supremo considera que o Legislativo ou o Judiciário não pode, por exemplo, estipular um prazo para que o Executivo exerça uma iniciativa legislativa a ele reservada pela CF/88, tendo em vista que a outorga 3 constitucional da iniciativa privativa abrange, implicitamente, o poder de decidir sobre o momento oportuno de propor o PL (ADI 546/DF, ADI 2.393/AL-MC) Iniciativa legislativa privativa do presidente da República Art. 61, 1.º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela EC n.º 18/98) d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela EC n.º 32/01) f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela EC n.º 18/98) O art. 61, 1.º, da CF/88 prevê hipóteses de iniciativa legislativa privativa ou reservada do presidente da República.As matérias contidas nesses dispositivos possuem nítida relação com as atribuições privativas do presidente da República (organização da Administração Pública Direta e Indireta, efetivo das Forças Armadas, regime jurídico dos servidores públicos, etc.), daí a iniciativa das leis que regulem tais assuntos ser reservada ao chefe do Poder Executivo. Resumimos da seguinte forma os temas contidos no art. 61, 1.º: a) Efetivo das Forças Armadas e regime jurídico dos militares (o que abrange a remuneração, a reforma, as promoções dos militares, etc.). b) Organização administrativa, judiciária, matéria tributária, orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos territórios federais. Todas essas matérias relacionadas com os territórios federais são da iniciativa privativa do presidente da República. c)servidores públicos da União e seu regime jurídico (inclusive provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria dos servidores). Qualquer PL que trate do regime jurídico dos servidores públicos da União (hoje, como sabemos, concentrado na Lei n.º 8.112/90) é de iniciativa privativa do PR; d) criação de cargos, funções ou empregos públicosna administração direta e autárquicaou aumento de sua remuneração. Registre-se que a criação de empregos públicos nas sociedades de economia mista, nas empresas públicas e nas fundações de natureza privada mantidas pelo poder público não necessita de um PL de iniciativa privativa do PR. Isso é porque a criação desses empregos públicos não demanda a aprovação de um PL, mas simples decisão administrativa da própria entidade, desde que a medida esteja respaldada no orçamento anual de investimento da empresa governamental (CF, art. 165, 5.º, II). Portanto, somente a criação de cargos, empregos e funções públicos na administração direta, nas autarquias e nas fundações públicas demanda um PL de iniciativa exclusiva do PR. e) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União(MPU e DPU), bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados(MPEs e DPEs), do Distrito Federal e dos Territórios. f) criação e extinção de ministérios e órgãos da Administração Pública, observado o disposto no art. 84, VI. 4 Por essa regra, é da iniciativa legislativa privativa do PR a criação e a extinção de ministérios e órgãos da Administração Pública federal direta e indireta. A exceção do art. 84, VI, diz respeito a hipóteses em que não precisamos falar em iniciativa de PL, pois não haverá a necessidade de lei para disporsobre o assunto, bastando um decreto presidencial. Jurisprudência 1. O STF entende que as matérias reservadas constitucionalmente ao chefe do Executivo para disposição em lei (CF, arts. 61, 1.º, e 165) não podem ser exaustivamente tratadas na Constituição Estadual ou na Lei Orgânica Municipal ou do DF, sob pena de usurpação da iniciativa legislativa privativa do chefe do Executivo. Assim, um grupo de parlamentares estaduais ou municipais não pode propor uma emenda à constituição do estado ou à lei orgânica municipal, a fim de dispor sobre as matérias do art. 61, 1.º, da CF, sob pena de afronta à referida norma constitucional (ADI 858/RJ, vide Informativo n.º 494 do STF). 2. Por afrontar a iniciativa legislativa privativa do chefe do Executivo, o STF já declarou a inconstitucionalidade de norma estadual de iniciativa parlamentar que: a) criava atribuições para órgãos administrativos, ao exigir que o Poder Executivo organizasse um sistema de avaliação de satisfação dos usuários de serviços públicos, em ofensa ao art. 61, 1.º, II, e, da CF (ADI 3.180/AP); b) vedava o estabelecimento de limite máximo de idade para inscrição de candidatos nos concursos públicos realizados por órgãos da Administração Direta e Indireta do Estado. Entendeu-se que houve usurpação da iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo para as leis em tema de provimento de cargos de servidores públicos (CF, art. 61, 1.º, II, c) (ADI 776/RS). 3. Criação de órgão e vício formal: Por entender usurpada a competência privativa do chefe do Poder Executivo para iniciar projeto de lei que disponha sobre criação, estruturação e atribuições de órgãos da Administração Pública (CF, art. 61, 1.º, II, e), de observância obrigatória pelos estadosmembros, tendo em conta o princípio da simetria, o STF declarou a inconstitucionalidade de emenda à constituição do estado que criava uma entidade da administração indireta (ADI 3.644/RJ) Iniciativa popular de lei Art. 61, 2.º A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. O art. 61, 2.º, acolhe a iniciativa legislativa geral dos cidadãos,mais conhecida como iniciativa popular de lei, pela qual se permite que os cidadãos apresentem um projeto de lei ordinária ou complementar sobre quaisquer matérias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada a pessoas ou órgãos específicos (José Afonso da Silva e Manoel Gonçalves Ferreira Filho). Sobre o tema, os parágrafos do art. 13 da Lei n.º 9.709/98 dispõem que: a) O PL de iniciativa popular deverá circunscrever-se a um só assunto. b) O PL de iniciativa popular não deve ser rejeitado por vício de forma, cabendo à Câmara dos Deputados, por seu órgão competente, providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação Fase constitutiva Analisada a fase introdutória do processo legislativo ordinário, nas diversas modalidades de iniciativa legislativa, passemos ao estudo da fase constitutiva. Essa fase abrange uma deliberação parlamentar (quando o projeto de lei será discutido e votado no âmbito do Poder Legislativo) e uma deliberação executiva (quando o PL será submetido à sanção ou ao veto do chefe do Poder Executivo).No caso de veto presidencial, teremos ainda, dentro da fase constitutiva, a apreciação do veto pelo CN (CF, art. 66, 4.º). Comecemos com o estudo da primeira parte da fase constitutiva: a deliberação parlamentar. 5 Deliberação parlamentar (discussão + votação) Apresentado o projeto de lei no Congresso Nacional, ele passará a ser discutido e votado nas duas Casas Legislativas sucessivamente, sempre na forma estabelecida nos respectivos regimentos internos. Como observação inicial, registramos que, diante dos propósitos limitados desse material, serão priorizados os aspectos constitucionaisda deliberação parlamentar. A menção às normas regimentais, notadamente do RICD e do RISF, será realizada apenas quando indispensável à devida compreensão da matéria Casa Iniciadora e Casa Revisora Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados. Tendo o Legislativo federal brasileiro adotado o bicameralismo do tipo igual, o projeto de lei deverá necessariamente tramitar pelas duas Casas do CN, sendo que a primeira Casa em que o PL tramita recebe o nome de casa iniciadorae a segunda, de casa revisora. Nesse ponto, a primeira questão a ser resolvida diz respeito a quando a Câmara dos Deputados e o Senado Federal funcionam como casa iniciadora ou revisora. De acordo com osarts. 61, 2º, e 64 da CF/88, a Câmara dos Deputados será obrigatoriamente a casa iniciadora nos projetos apresentados: a) por membro ou comissão da Câmara dos Deputados; b) pelo presidente da República; c) pelo STF ou pelos tribunais superiores; d) pelos cidadãos (na iniciativa popular de lei) O papel das Comissões Em cada Casa Legislativa, o PL é submetido à apreciação das comissões, onde serão analisados: a) os seus aspectos formais (constitucionalidade, juridicidade, redação e técnica legislativa, além da adequação financeiro-orçamentária do projeto), o que ocorre nas Comissões de Constituição e Justiça (CCJ) e de Finanças (ex.: Comissão de Finanças e Tributação CFT da Câmara dos Deputados); e b) o seu mérito, o que ocorre nas Comissões Temáticas (que pode ser a Comissão de Meio Ambiente, a Comissão de Defesa do Consumidor, etc.). Essas comissões são criadas para facilitar a tarefa legislativa na discussão de temas relacionados a matérias específicas (meio ambiente, direito do consumidor, educação, cultura, etc.). Pois bem. Em cada uma dessas comissões, o PL é distribuído para um congressista (o relator), o qual oferece um parecerpela aprovação ou pela rejeição da matéria. Oferecido o parecer (que é também considerado como uma proposição legislativa v. arts. 126 a 130 do RICD e 211, V, do RISF), será ele (o parecer) discutido e votado em reunião da comissão. Aprovados os pareceres das comissões, regra geral, será o projetoencaminhado para a sua discussão e votação no Plenário da Casa Legislativa. Ocorre que, segundo o art. 58, 2.º, I, da CF/88, compete às comissões temáticas discutir e votarprojeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimodos membros da Casa. Preste muita atenção: esse dispositivo traz a possibilidade de determinados PLs serem discutidos e votadosnas próprias Comissões Temáticas, dispensando a deliberação do projeto pelo Plenário da respectiva Casa. Isso é o que a doutrina denomina de delegação interna corporis(a delegação externa corporis ocorre no caso das leis delegadas, a serem posteriormente estudadas). 6 O RICD chama essa regra de apreciação conclusiva. Repare que cabe ao Regimento Interno
