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COMITÉ PARA EL DESARROLLO (Comité Ministerial Conjunto de las Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo para la Transferencia de Recursos Reales a los Países en Desarrollo) DC2010-0015 30 de septiembre de 2010 ¿CÓMO HAN RESISTIDO LA CRISIS MUNDIAL LOS PAÍSES EN DESARROLLO? Se adjunta, para la reunión del Comité para el Desarrollo del 9 de octubre de 2010, un documento de antecedentes titulado “¿Cómo han resistido la crisis mundial los países en desarrollo?”, elaborado por el personal del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. *** ¿CÓMO HAN RESISTIDO LA CRISIS MUNDIAL LOS PAÍSES EN DESARROLLO? 1 Resumen Los países en desarrollo de ingreso mediano e ingreso bajo han mostrado una gran resistencia y capacidad de recuperación durante la crisis mundial en dos frentes: su capacidad para reaccionar a la crisis de demanda agregada mediante la adopción de políticas fiscales y monetarias anticíclicas para mantener el crecimiento, y el resguardo del gasto básico en salud, educación e infraestructura. Dicha capacidad y resistencia han estado estrechamente correlacionadas con los mecanismos de amortiguación creados a través de las políticas macroeconómicas durante el período anterior a la crisis, sobre todo la mejora de la posición externa (menos déficit en cuenta corriente y mayores reservas), una posición fiscal más sólida (menos déficit y menos endeudamiento) y menos inflación. En otro aspecto fundamental de la resistencia y la capacidad de recuperación, la protección de los grupos vulnerables ha sido un reto mucho mayor debido a las deficiencias de administración y a la escasez de mecanismos de protección social de disponibilidad inmediata que pudieran ampliarse fácilmente, sobre todo en los países de ingreso bajo. Países de ingreso mediano En los países de ingreso mediano, el producto cayó en promedio 4% entre el tercer trimestre de 2008 y el primer trimestre de 2009. Los países que se ubicaron en el cuartil de los más afectados (la mayoría se clasificaba como países muy vulnerables al momento de desencadenarse la crisis, y muchos de ellos son países europeos con economías emergentes) sufrieron una considerable contracción del producto, mientras que, en el cuartil de los países menos afectados, el producto aumentó ligeramente. Los países cuya posición fiscal inicial era más sólida registraron un aumento considerablemente mayor de sus déficits primarios que los países que tenían una posición fiscal más débil. En lo que respecta al impacto de la crisis en el más largo plazo, se prevé que las repercusiones más graves se produzcan en Europa y Asia central, donde las proyecciones del producto interno bruto (PIB) real para 2010 y 2011 se sitúan 15% y 17%, respectivamente, por debajo de los niveles obtenidos a partir de la tasa de crecimiento tendencial con anterioridad a la crisis. Sin embargo, se observa una gran heterogeneidad relacionada con los mecanismos de amortiguación establecidos a través de las políticas macroeconómicas en el período previo a la crisis. Países de ingreso bajo Los países de ingreso bajo se vieron afectados por una fuerte contracción de la demanda de exportaciones, la mayor que se ha registrado al menos desde la década de 1970, y por una disminución de la inversión extranjera directa (IED) y las remesas. Sin embargo, la relación de intercambio mejoró ligeramente con respecto a 2008, salvo en los países exportadores de petróleo. La asistencia también se mantuvo bastante bien, a diferencia de los temores iniciales de que disminuiría considerablemente con respecto a los niveles registrados en años recientes. Además del mayor crecimiento registrado en el período anterior a la crisis y de los mecanismos de amortiguación más sólidos que en el pasado que pudieron establecerse a través de las políticas macroeconómicas, a los países de ingreso bajo los ayudó el alivio de la deuda. En promedio, los países de ingreso bajo aumentaron el gasto a pesar de la disminución de sus ingresos y permitieron que el déficit fiscal aumentara en 2009 en comparación con el año anterior, sobre todo en 1 Preparado por personal del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) para la reunión del Comité para el Desarrollo del 9 de octubre de 2010. i aquellos países que inicialmente contaban con mejores mecanismos de amortiguación. Las políticas fiscales anticíclicas ayudaron a reducir el impacto de la crisis en el crecimiento y resguardaron el gasto básico. La relación deuda-PIB ha aumentado, pero se prevé que volverá a mostrar una tendencia descendente en 2011-12, y la reducción de la calificación del riesgo ha sido poco frecuente en los análisis de la sostenibilidad de la deuda en el período posterior a la crisis. Bienestar La crisis podría hacer que 64 millones más de personas sobrevivan con menos de US$1,25 al día a fines de este año, en comparación con una situación en que se hubiera mantenido la tendencia del crecimiento observada en el período de 2000-07. Con respecto al objetivo de desarrollo del milenio (ODM) relativo a la reducción de la pobreza extrema, si no se hubiera producido la crisis, 53 millones más de personas habrían salido de la pobreza para el año 2015. Tomando como base la diferencia entre los pronósticos del crecimiento en 2009 reales y previos a la crisis, las estimaciones indican que habrá 41 millones más de personas subalimentadas, cifra que concuerda con la proyección más reciente de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), que señalaba que las personas que padecen hambre superarían los 1000 millones en 2009. En general, los progresos realizados para alcanzar los ODM sufrirán un retroceso debido a la crisis mundial. El papel de las instituciones financieras internacionales El mérito con respecto a la resistencia y capacidad de recuperación de los países durante la crisis mundial es en gran medida de los propios países. El FMI y el Banco Mundial cumplieron una función catalítica a través del diálogo sobre políticas y un importante aumento del financiamiento, todo lo cual facilitó la extraordinaria respuesta anticíclica de los países en desarrollo. El Programa para Hacer Frente a la Crisis Mundial de los Alimentos (GFRP), puesto en marcha por el Banco Mundial en 2008, ayudó a los países de ingreso bajo a sobrellevar la crisis alimentaria que precedió a la crisis mundial. El Grupo del Banco Mundial está aumentando el financiamiento y la asesoría en materia de políticas en dos ámbitos primordiales: agricultura y seguridad alimentaria, y redes de protección social. La Corporación Financiera Internacional, la institución afiliada que se dedica al sector privado, puso en marcha varias iniciativas para brindar ayuda a las empresas privadas de los países en desarrollo durante la crisis. Mensajes en materia de políticas • • Los mecanismos y las medidas macroeconómicas establecidos en el período previo a la crisis ayudaron a resguardar a los países de ingreso mediano y de ingreso bajo del impacto inmediato de la crisis. Esto demuestra la importancia de establecer, en tiempos de bonanza, medidas que permitan amortiguar el impacto de posibles crisis, y de aplicarlas en tiempos difíciles. A medida que se consolide la recuperación, los países en desarrollo deberían comenzar a reponer sus mecanismos de protección a fin de que estén preparados para las crisis que se pudieran producir en el futuro. La reposición de estos mecanismos debe realizarse a un ritmo y en una medida que estén en consonancia con el apoyo a la actual recuperación económica. La sucesión de las crisis de los alimentos y los combustibles y la crisis financiera ha demostrado que muchos países, sobre todos los de ingreso bajo, tienen muchas necesidades en términos del establecimiento de programas de protección social que aseguren una cobertura adecuada. Reviste suma importancia crear este tipo de programas y mantener el impulso una vez superada la crisis mundial. El número de personas que padecen hambre ha aumentado. La nutrición y la seguridad alimentaria deben seguir ocupando un lugar prioritario en la agenda del desarrollo. También habrá que intensificar los esfuerzos para alcanzar los ODM. ii I. L A MAYOR CRISIS ECONÓMICA DESDE LA SEGUNDA G UERRA M UNDIAL 2 1. La resistencia y la capacidad de recuperación de los países en desarrollo tanto de ingreso bajo como de ingreso mediano durante la crisis mundial es un tema de vital importancia para los propios países en desarrollo y, en medida creciente, para la economía mundial. El crecimiento mundial cayó 6 puntos porcentuales desde la tasa máxima alcanzada antes de la crisis hasta el punto más bajo en 2009, en lo que ha sido la mayor crisis de la era de posguerra 3. Los mercados bursátiles de todo el mundo cayeron más del 30% entre septiembre y diciembre de 2008, lo que significó la desaparición de US$18 billones de la capitalización bursátil de los países del G-7. Estos acontecimientos marcaron el fin de los años de auge de mediados de la década de 2000, y la economía mundial entró repentinamente en la Gran Recesión. 2. Una crisis de esta magnitud puede tener un costo muy alto en términos de pérdida del producto y de riqueza, y lo que es mucho más importante, en términos de sufrimiento humano. Cabría esperar que esas repercusiones fueran más profundas en los países en desarrollo que en las economías avanzadas, porque es probable que los primeros tengan mucho menos capacidad de resistencia a las perturbaciones, ya sea a nivel del Gobierno para organizar una respuesta nacional, o a nivel de los hogares. En consecuencia, es muy importante hacer una evaluación de la resistencia de los países en desarrollo como parte del seguimiento de la crisis, y también para estar preparados para el futuro. 3. En el presente documento, preparado conjuntamente por personal del Banco y del Fondo para la reunión de octubre de 2010 del Comité para el Desarrollo, se realiza un análisis inicial de la resistencia y la capacidad de recuperación de los países en desarrollo en lo referente a tres aspectos: mitigación del impacto en el crecimiento económico mediante la aplicación de medidas anticíclicas; resguardo del gasto básico en salud, educación e infraestructura, y protección de los grupos vulnerables. En pocas palabras, los países en desarrollo, especialmente aquellos que a través de sus políticas macroeconómicas establecieron mecanismos de amortiguación en los años de bonanza antes de la crisis, han resistido bien hasta el momento en lo que respecta al crecimiento y el gasto básico. No obstante, la protección de los grupos vulnerables ha sido un reto mucho más difícil a causa de las restricciones fiscales, pero sobre todo debido a las deficiencias de administración y a la escasez de mecanismos de protección social de disponibilidad inmediata que pudieran ampliarse fácilmente, en especial en los países de ingreso bajo. Como consecuencia de ello, la crisis ha significado un retroceso para lograr el ODM relativo a la reducción de la pobreza extrema y la mejora de otros indicadores de bienestar. 4. La solidez de las conclusiones presentadas en este documento deberá confirmarse una vez que haya transcurrido más tiempo y se hayan recogido más datos. Además, cabe subrayar la considerable heterogeneidad que existe entre las regiones y entre los países que conforman cada región. Sin embargo, basta decir que la evaluación inicial presentada aquí es un respaldo firme e inequívoco a las continuas mejoras de las políticas e instituciones que han realizado los países en desarrollo durante los siete años, aproximadamente, que antecedieron a la crisis. Subraya también la urgencia de crear sin demora redes de protección social adecuadas. El alivio de la pobreza ha sufrido un retroceso, estimándose que en 2009 se sumaron 41 millones de personas al conjunto de quienes padecen hambre en el mundo. 2 La primera sección se basa en T. Didier, C. Hevia y S. Schmukler, 2010, “How Resilient Were Developing Countries to the Global Crisis?”. Banco Mundial, Washington, DC. 3 Medido en términos de la variación de la tasa de crecimiento de la economía mundial entre el punto máximo previo a la crisis (5,2% en 2007) y el punto más bajo (-0,6% en 2009). 1 5. En el resto de esta sección se describe el impacto de la crisis en el crecimiento económico de los países en desarrollo. En la segunda sección se relacionan los mecanismos de amortiguación creados por los países en desarrollo a través de sus políticas macroeconómicas antes de que se desencadenara la crisis con el espacio generado en esos países para tomar medidas anticíclicas adecuadas y recuperar el crecimiento. En la tercera sección se presentan pruebas preliminares de que, en general, los Gobiernos de los países en desarrollo han resguardado el gasto básico en infraestructura y en los sectores sociales. En la cuarta sección se describen las repercusiones de la crisis en el bienestar de la población a partir de microsimulaciones en las que se han utilizado datos de encuestas de hogares, y se recogen las lecciones aprendidas en lo que respecta a los sistemas de protección social. En la quinta sección se describe el papel de las instituciones financieras internacionales (IFI), en la sexta se presentan las conclusiones y en la séptima figura una lista de temas para su discusión por el Comité para el Desarrollo. Desplome y recuperación del crecimiento económico 6. En 2009, los países de ingreso mediano e ingreso bajo crecieron 0,9% y 4,7%, respectivamente, tasas considerablemente superiores al -3,3% de crecimiento en los países de ingreso alto en 2009 (gráfico 1, panel A), lo que produjo una disminución del 0,5% del PIB real de todo el mundo en relación con el año 2008. Actualmente se prevé que, en 2010, los países de ingreso mediano crecerán a una tasa del 6,1% en comparación con el 2,4% en el caso de los países de ingreso alto (gráfico 1, panel B). Brasil, Rusia, India y China en conjunto representan una fracción importante (alrededor del 45%) del crecimiento proyectado en los países de ingreso mediano. Los pronósticos actuales indican que esos cuatro países crecerán 8,4% en 2010. Gráfico 1. Crecimiento del PIB real en 2009 y pronósticos Panel A: Tasas de crecimiento en 2009 Panel B: Pronóstico 7% 6% 2010 5% 2011 6% 4% 5% 3% Porcentaje Porcentaje 2% 1% 0% 4% 3% -1% 2% -2% 1% -3% -4% Economías d e ingreso alto Economías d e ingreso mediano Economías d e ingreso bajo 0% Economías d e ingreso alto Economías d e ingreso mediano Economías d e ingreso bajo Fuente: Didier, Hevia y Schmukler (2010). Las proyecciones para 2010-11 se basan en las estadísticas más recientes de Consensus Forecasts (junio de 2010). En el caso de los países no incluidos en Consensus Forecasts, se utilizan datos tomados de Perspectivas de la economía mundial (PEM; abril de 2010), del FMI. 7. Sin embargo, la descripción anterior no toma en cuenta las tasas de crecimiento registradas antes de la crisis: por ejemplo, China y la India crecen, en promedio, a un ritmo más rápido que los Estados Unidos, de modo que unas tasas de crecimiento positivas pero más bajas para esos países implican una considerable contracción relativa del crecimiento. El desplome del crecimiento de los grupos de países clasificados por su nivel de ingreso, definido aquel como la diferencia de las tasas de crecimiento del PIB real entre 2007 y 2009, muestra que, mientras los países de ingreso alto sufrieron un desplome de 5,9 puntos porcentuales de su tasa de crecimiento, el crecimiento de los países de ingreso mediano disminuyó 7 puntos porcentuales. Además, se prevé que, durante la fase de 2 recuperación, el aumento proyectado de las tasas de crecimiento del PIB real entre 2009 y 2010 en los países de ingreso alto (5,7 puntos porcentuales) sea ligeramente superior al de los países de ingreso mediano (5,2 puntos porcentuales). Lo positivo es que en los países de ingreso bajo la reducción del crecimiento fue de tan solo 2 puntos porcentuales. 8. En el gráfico 2 se aprecia que ninguna región estuvo inmune a la crisis financiera. En los países en desarrollo de Europa oriental y Asia central, y los de América Latina y el Caribe, el desplome del crecimiento fue mayor que en los países de ingreso alto (gráfico 2, panel A), y lo mismo sucedió en los países en desarrollo de otras regiones. Sin embargo, también se espera que estas dos regiones registren la mayor recuperación del crecimiento en 2010 (gráfico 2, panel B). Gráfico 2. Desplome y recuperación de las tasas de crecimiento del PIB, por regiones Panel A: Desplome de las tasas de crecimiento (Crecimiento en 2009 menos crecimiento en 2007) Panel B: Recuperación de las tasas de crecimiento (Crecimiento en 2010 menos crecimiento en 2009) 0% 12% -2% 10% -6% 8% Puntos porcentuales Puntos porcentuales -4% -8% -10% 6% 4% -12% 2% -14% -16% 0% Europa oriental y América Latina y Asia central el Caribe Economías de ingreso alto África al sur del Asia oriental y el Asia meridional Oriente Medio y Sahara Pacífico Norte de África Oriente Medio y Norte de África Asia oriental y el Pacífico Asia meridional África al sur del Sahara Economías de ingreso alto América Latina y Europa oriental y el Caribe Asia central Fuente: Didier, Hevia y Schmukler (2010). Al definir el desplome de las tasas de crecimiento como el crecimiento del PIB en 2009 menos el crecimiento medio del PIB en el período 2000-07, se obtienen resultados similares. 9. ¿Se debería tomar como evidencia de que todas las regiones en desarrollo fueron igualmente resistentes a la crisis el hecho de que los mayores desplomes hayan llevado a una mayor recuperación, como se observa en el gráfico 2? Esto dependería fundamentalmente del grado en que la recuperación contrarrestara el desplome precedente. Por ejemplo, en el panel A del gráfico 3 se observa que, en 2010, la proyección para Europa oriental y Asia central es un PIB real alrededor de 2,3 puntos porcentuales más bajo que el nivel que registró en 2008; pero también se prevé que en 2011 esa región esté totalmente recuperada y supere ligeramente el nivel del PIB que tenía en 2008. De la misma manera, se proyecta que los países de ingreso alto se recuperarán totalmente en 2011. En cambio, las demás regiones en desarrollo no registrarán una disminución absoluta del PIB. En un caso extremo, las proyecciones indican que las regiones de Asia oriental y el Pacífico y Asia meridional tendrán un crecimiento del PIB real en 2011 más de 22 puntos porcentuales por encima de los niveles que tenían en 2008. Sin incluir a China, el desempeño de Asia oriental y el Pacífico es menos espectacular, aunque igualmente impresionante, con proyecciones de crecimiento del PIB real en 2011 de más de 11 puntos porcentuales por encima de los niveles registrados en 2008. 10. Otra manera de analizar la resistencia y capacidad de recuperación de los países es preguntarse cómo se espera que estos se comporten en comparación con las tendencias de su crecimiento antes de la crisis. En el panel B del gráfico 3 se indican las proyecciones del PIB real con respecto a un nivel 3 hipotético obtenido mediante el supuesto de que todos los países mantuvieron sus tasas medias de crecimiento en el período de 2000-07. La diferencia es una medida aproximada del costo de la crisis mundial en términos del producto. La región más afectada es, lejos, Europa oriental y Asia central, donde para 2010 y 2011 se proyectan, respectivamente, niveles de PIB real 15% y 17% por debajo de los niveles obtenidos sobre la base de la tasa de crecimiento tendencial antes de la crisis. Pero incluso en la propia región de Europa oriental y Asia central hay una gran heterogeneidad relacionada con los mecanismos de amortiguación establecidos a través de las políticas macroeconómicas en el período previo a la crisis, como se examina en la segunda sección. Por ejemplo, mientras que las proyecciones para Lituania y Ucrania son de alrededor de 30 puntos porcentuales por debajo de las tendencias extrapoladas de su PIB, el pronóstico del PIB real de Polonia es de solo 3 puntos porcentuales por debajo de la tendencia. Gráfico 3. PIB real comparado con 2008 y tendencia histórica Panel B: Niveles de PIB previstos en relación con el PIB tendencial Panel A: Niveles de PIB previstos para 2010 y 2011 en relación con el PIB de 2008 30% 5% 2010 2011 2010 2011 25% 0% -5% 15% Porcentaje Porcentaje 20% 10% -10% 5% -15% 0% -5% Europa oriental y Economías de América Latina y África al sur del Oriente Medio y Asia meridional Asia oriental y el Asia central ingreso alto el Caribe Sahara Norte de África Pacífico -20% Europa oriental y Asia central Economías de ingreso alto África al sur del América Latina y Asia oriental y el Oriente Medio y Asia meridional Pacífico Norte de África Sahara el Caribe Fuente: Didier, Hevia y Schmukler (2010). Cómo se transmitió la crisis a los países en desarrollo 11. No es sorprendente que la crisis, que comenzó en el centro del sistema económico y financiero mundial, se propagara a los países en desarrollo a través de los vínculos financieros y comerciales. Mecanismos de transmisión relacionados con el ámbito financiero 12. En el gráfico 4 se observa que efectivamente se produjo una disminución de la afluencia de capital (de los no residentes, descontados todos los retiros efectuados por estos). La mayor parte de dicha disminución se produjo en países de ingreso alto, pero los de ingreso mediano también sufrieron una disminución considerable de los flujos de capital. Esa reducción fue relativamente más pequeña en los países de ingreso bajo debido a que están menos integrados a los mercados financieros externos. El impacto a nivel regional, que se representa en el panel B del gráfico, muestra la heterogeneidad de la disminución de los flujos de capital en todas las regiones. Entre las regiones en desarrollo, la de Europa oriental y Asia central fue la que registró la reducción más pronunciada de los flujos de capital. 4 Gráfico 4. Afluencia de capital Panel A: Afluencia de capital, por grupos de países según sus ingresos 12% Panel B: Disminución de la afluencia de capital en todas las regiones 4% 2% 10% 3% 8% -3% 1% 2% 0% Porcentaje Porcentaje d el PIB 4% Porcentaje d el PIB 2% 6% -8% 0% -13% Economías d e ingreso alto -2% Economías de ingreso mediano (derecha) -1% Economías de ingreso bajo (derecha) -4% Mediana -18% Economías de Europa oriental y Oriente Medio y África al sur del América Latina y Asia oriental y el Asia meridional Sahara el Caribe ingreso alto Asia central Norte de África Pacífico T4-2009 T3-2009 T2-2009 T1-2009 T4-2008 T3-2008 T2-2008 T1-2008 T4-2007 T3-2007 T2-2007 T1-2007 T4-2006 T3-2006 T2-2006 -2% T1-2006 -6% Promedio ponderado Fuente: Didier, Hevia y Schmukler (2010). Mecanismos de transmisión relacionados con el comercio 13. La crisis de demanda agregada en las economías adelantadas ocasionó una importante disminución del comercio mundial. En el gráfico 5 se muestra la caída de los volúmenes de comercio exterior, representado por las exportaciones. Las exportaciones mundiales se redujeron en alrededor del 25% entre abril de 2008 y enero de 2009, pero posteriormente comenzaron a repuntar, como reflejo de la evolución de la producción industrial. En las economías de las regiones de Europa oriental y Asia central, Oriente Medio y Norte de África, Asia meridional, y África al sur del Sahara se observaron caídas de más del 30% en los volúmenes de exportación entre el punto más alto y el más bajo. 5 Gráfico 5. Volúmenes de comercio Disminución de los volúmenes de exportación en las distintas regiones 0% -5% -10% Porcentaje -15% -20% -25% -30% -35% -40% -45% Oriente Medio y Áf rica al sur del Europa oriental y Asia meridional Norte de Áf rica Sahara Asia central Economías de ingreso alto Asia oriental y el América Latina y Pacíf ico el Caribe Fuente: Didier, Hevia y Schmukler (2010). 14. Un análisis más acabado revela que los países que se encuentran más integrados en los mercados financieros registraron una mayor caída de sus tasas de crecimiento. Además, los países con mayor apertura comercial y una proporción mayor de manufacturas en el conjunto de sus exportaciones también sufrieron una reducción más marcada del crecimiento. Esto no es del todo sorprendente. Desde la perspectiva de los países en desarrollo, la crisis mundial fue una crisis exógena que se transmitió del centro al resto del mundo a través del comercio y el sector financiero. Por lo tanto, es razonable que los países más integrados se hayan visto más afectados como consecuencia inevitable de la globalización. Pero aún cuando esta crisis haya sido mucho más grande que las crisis exógenas a las que están acostumbrados los países en desarrollo, el impacto final y, en consecuencia, la resistencia y capacidad de recuperación de los países en desarrollo también dependerían de su grado de preparación, aspecto que se analiza en la sección siguiente4. En efecto, los mismos factores —el grado de apertura, sumado a fundamentos más sólidos o a mecanismos de amortiguación más adecuados— también se asocian a la recuperación más firme que señalan las proyecciones. Efectos en los balances 15. A partir de fines de la década de 1990, muchos países con mercados emergentes tomaron medidas para reducir las disparidades monetarias en los balances del sector público y el sector privado (por ejemplo, evitar hipotecas denominadas en moneda extranjera financiadas con empréstitos externos). Esto fue fundamental para permitir que los tipos de cambio reales se depreciaran sin los temores de insolvencia que habrían surgido en presencia de obligaciones en divisas y activos e ingresos en moneda nacional. Además, las medidas de autoseguro que adoptaron mediante la acumulación de 4 Queda por determinar si, para cada región o cada país, esta crisis fue más o menos grave que las crisis originadas mayormente por causas internas, como la de América Latina en los años ochenta, la crisis de Asia oriental en 1997-98 o la de Rusia en 1998. En este documento no se aborda este tema, pero es evidente que los países en desarrollo estaban mucho mejor preparados esta vez, como se demuestra en la segunda sección. Con respecto a los países de ingreso bajo, en un documento del FMI de próxima aparición titulado “Global Shocks and their Impact on Low-Income Countries: Lessons from the Global Financial Crisis”, se muestra que, si bien esta crisis no ha sido la peor que han encarado muchos de ellos, la inusual sincronización en distintos países provocó que la disminución del crecimiento en ese grupo de países fuera apreciable. 6 reservas de divisas significó que los especuladores tenían menos incentivos para atacar las monedas nacionales, lo que permitió reducir las tasas de interés. 16. En los países donde predominaban las disparidades monetarias en los balances del sector privado y donde los bancos registraban altos coeficientes de préstamo en relación con los depósitos como resultado de los empréstitos tomados en el extranjero y los représtamos otorgados en el país, el sistema financiero se vio gravemente afectado, lo que exacerbó la crisis externa. Pero lo que constituyó un logro notable fue que los mercados emergentes evitaron una crisis sistémica de la banca, aunque en algunas ocasiones hubo que intervenir algunas grandes entidades bancarias. II. LA ADOPCIÓN DE SÓLIDAS MEDIDAS MACROECONÓMICAS AYUDÓ A LOS PAÍSES EN DESARROLLO 17. En comparación con crisis anteriores, hasta ahora los países en desarrollo han demostrado una mayor capacidad de recuperación del crecimiento durante la crisis más grave de la época de posguerra. Esto se debe en gran parte a las medidas macroeconómicas que han permitido mitigar el impacto de la crisis. Sin embargo, se ha observado una gran heterogeneidad en la capacidad de los países para poner en práctica tales medidas. Aquellos que habían creado mecanismos de amortiguación a través de sus políticas, en particular, una posición externa mejorada (bajos déficits en cuenta corriente y más reservas), posiciones fiscales más sólidas (déficits bajos y menos endeudamiento) y menos inflación, tuvieron más margen de maniobra para ampliar el déficit fiscal y reducir las tasas de interés. Como resultado, en esos países la disminución del crecimiento fue menor y ya se observa una recuperación más rápida que en los países que no tuvieron tanto éxito en establecer tales Gráfico 6. Mercados emergentes: PIB real mecanismos. (2.do trim. 2008=100, desestacionalizado, medianas) Medidas anticíclicas en los mercados emergentes 5 104 18. En promedio, en los mercados emergentes el producto cayó alrededor del 4% (no anualizado, desestacionalizado) entre el tercer trimestre de 2008 y el primer trimestre de 2009, que fue el período más intenso de la crisis (gráfico 6) 6. En el cuartil de los países más afectados, principalmente países clasificados como muy vulnerables al momento de desencadenarse la crisis —muchos de ellos, países emergentes de Europa—, se registró una contracción considerablemente mayor del producto. En cambio, este aumentó ligeramente 102 100 98 96 94 92 90 T2-2008 T3-2008 T4-2008 T1-2009 T2-2009 T3-2009 T4-2009 Mercados emergentes Economías adelantadas ME: baja y mediana vulnerabilidad ME: alta vulnerabilidad Crisis pasadas Fuente: VEE, primavera de 2007; Haver; autoridades nacionales; cálculos del personal del FMI. 5 Esta sección se basa fundamentalmente en el documento titulado “How Did Emerging Markets Cope in the Crisis?”, que se puede consultar en www.imf.org/external/np/pp/eng/2010/061510.pdf. La expresión “mercados emergentes” corresponde, en gran medida, a la expresión “países de ingreso mediano” utilizada en la sección precedente. 6 Todos los datos del crecimiento del PIB contenidos en la segunda sección son medianas. 7 durante el mismo período en el cuartil de los países menos afectados. 19. Teniendo en cuenta factores tales como la apertura comercial y financiera, los países que antes de la crisis habían adoptado medidas fundamentales más sólidas y tenían mejores indicadores de vulnerabilidad a factores externos experimentaron una menor contracción del producto7. El hecho de contar con mayores reservas internacionales en relación con las necesidades de financiamiento externo a corto plazo atenuó el impacto de la crisis mundial. Sin embargo, este efecto significó una disminución del rendimiento. Los países que utilizaron a sus reservas para atenuar el impacto de la crisis también permitieron que el tipo de cambio soportara una parte del ajuste. Además, en los países que habían evitado la expansión del crédito antes de la crisis, la disminución del producto no fue tan pronunciada. 20. Los mercados emergentes reaccionaron a la caída de la demanda externa mediante la adopción de medidas sin precedentes: • • Incluso teniendo en cuenta las medidas de estímulo que ya se habían implementado en 2008, en 2009 los mercados emergentes dispusieron una considerable acomodación fiscal —definida como un aumento, de un año a otro, del déficit fiscal primario— cercana al 2,5% del PIB, en promedio. Esto contrastó claramente con crisis pasadas de los mercados emergentes, en que la posición fiscal normalmente se restringió en el año siguiente a la crisis 8. Para lograr ese grado de acomodación fiscal, los mercados emergentes aumentaron el gasto aún cuando los ingresos disminuyeron. También hubo importantes estímulos monetarios, con rebajas de las tasas de interés de 3 puntos porcentuales, en promedio. 21. Los países cuyas condiciones básicas eran más sólidas al momento de desencadenarse la crisis pudieron aplicar más flexibilidad en las medidas anticíclicas. Si bien la mayoría de los mercados emergentes mantuvo políticas fiscales flexibles durante la crisis, algunos respondieron de manera más agresiva que otros; en aquellos donde los saldos primarios antes de la crisis eran más altos y los niveles de endeudamiento público más bajos fue posible una mayor acomodación fiscal. Estos dos factores explicaron en gran medida la variación de la acomodación fiscal en los distintos países: la variación del déficit primario fue de entre 1 punto porcentual, aproximadamente, del PIB en el cuartil de los países con la menor respuesta fiscal y alrededor de 4 puntos porcentuales en el cuartil de los países que adoptaron la mayor cantidad de medidas. Además, hay pruebas de que la acomodación fiscal fue mayor donde el crecimiento registró la mayor caída. 22. Las medidas de política monetaria en respuesta a la crisis variaron considerablemente en los mercados emergentes, debido a las diferencias en los regímenes cambiarios, los costos del financiamiento externo y el nivel de las tasas oficiales anteriores a la crisis. La magnitud de la respuesta en materia de política monetaria de los mercados emergentes fue, en promedio, similar a la de las economías avanzadas. En los mercados emergentes del hemisferio occidental (América Latina y el Caribe), las políticas se flexibilizaron de manera más agresiva, mientras que, en los de Oriente Medio, 7 Las expresiones “vulnerabilidades” y “medidas fundamentales” se emplean de manera intercambiable, ya que la mayoría de las vulnerabilidades (principalmente a las crisis externas) están determinadas por la solidez de las medidas macroeconómicas adoptadas para mitigar el impacto de las crisis. 8 Las crisis anteriores en los mercados emergentes se definen como las de México (1994), Indonesia (1997), Corea (1997), Malasia (1997), Filipinas (1997), Tailandia (1997), Brasil (1998), Colombia (1998), Ecuador (1998), Rusia (1998), Turquía (2000), Argentina (2001) y Uruguay (2001). Los años indicados entre paréntesis corresponden al año de inicio de la crisis. Las comparaciones con crisis anteriores deben interpretarse con cautela, debido a las diferentes circunstancias externas. 8 donde las tasas de inflación eran mayores y muchos países tienen un tipo de cambio vinculado a otra moneda, había menos espacio para distender la política monetaria. 23. Los países que tenían mejores indicadores de vulnerabilidad a factores externos en la víspera de la crisis no solo fueron los últimos en registrar un crecimiento negativo, sino los primeros en reanudar el crecimiento. En general, la recuperación ha sido más rápida en aquellos países cuyos socios comerciales han registrado un crecimiento más sólido, aquellos que mantuvieron un nivel de gasto público más firme durante 2009 y aquellos con un régimen cambiario flexible en lugar de uno vinculado a otra moneda. Gráfico 7. Países de ingreso bajo: La caída del crecimiento fue pronunciada, pero el crecimiento per cápita se mantuvo más alto que en crisis anteriores Medidas anticíclicas en los países de ingreso bajo 9 24. La crisis ha afectado a los países de ingreso bajo principalmente a través de una fuerte contracción de la demanda de exportaciones, así como de la disminución de la IED y las remesas. Para el común de estos países, esta crisis de la demanda de exportaciones ha sido la más profunda, al menos desde la década de 1970 10. En cambio, la relación de intercambio de la mayoría de los países de este grupo de ingresos mejoró ligeramente con respecto a 2008, con excepción de los países exportadores de petróleo. Además, la asistencia se mantuvo bastante bien, contrariamente a los temores iniciales de que disminuiría mucho en relación con los niveles de años anteriores. 6 4 (Crecimiento real per cápita; en porcentaje, mediana) Resto del mundo (2009) 2 0 Países de ingreso bajo (2009) Resto del mundo (3 crisis)1/ Países d e ingreso bajo (3 crisis)1/ T-4 T-3 T-2 T-1 Año de la crisis (T) -2 -4 1/ Las crisis anteriores son las de 1975, 1982 y 1991. Fuentes: Perspectivas de la economía mundial (PEM); cálculos del personal. 25. La caída del crecimiento real cápita en los países de ingreso bajo fue considerable, pero, a diferencia de crisis mundiales anteriores y en contraste con lo ocurrido en la mayoría de los mercados emergentes y las economías adelantadas, en estos países el crecimiento siguió siendo positivo, en promedio (gráfico 7) 11. Los países de ingreso bajo de Asia registraron la menor disminución del crecimiento, gracias a sus estrechos lazos comerciales con economías emergentes asiáticas, donde el crecimiento no sufrió grandes variaciones. Los países de ingreso bajo de África al sur del Sahara registraron una disminución algo mayor del crecimiento, seguidos por los de América Latina y el Caribe y los de Oriente Medio y Asia central. 9 Esta sección se basa principalmente en un documento del FMI de próxima aparición titulado “Emerging from the Global Crisis: Macroeconomic Challenges Facing Low-Income Countries”, y en el documento titulado “The Implications of the Global Financial Crisis for Low-Income Countries—An Update”, que se puede consultar en www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/092809.pdf. 10 Debido a la falta de datos trimestrales de las cuentas nacionales de la mayoría de los países de ingreso bajo, el impacto de la crisis en esos países de determina a partir de una comparación de datos de 2009 con datos de años anteriores, principalmente de 2008. En consecuencia, se ha elegido el año 2009 como el año en que la crisis afectó a los países de ingreso bajo. 11 En concordancia con la literatura existente, las crisis mundiales anteriores se definen para todos los países de ingreso bajo como las de los años 1975, 1982 y 1991. 9 26. La situación en los países de ingreso bajo con anterioridad a la crisis se caracterizó por un mayor crecimiento y por los saldos fiscales y de la balanza de pagos más sólidos, mayores reservas internacionales y un menor nivel de endeudamiento y de inflación que en crisis anteriores. Estos mecanismos de amortiguación se establecieron durante la última década (gráfico 8). Un factor que también influyó en esta situación fue el alivio de la deuda, incluido el recibido en el marco de la Iniciativa para los Países Pobres muy Endeudados y la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral. 27. Como resultados de los recursos acumulados a modo de protección, el 75% de los países de ingreso bajo pudieron responder a la crisis mediante la adopción de medidas fiscales anticíclicas. En promedio, los países de este grupo de ingresos incrementaron el gasto a pesar de la disminución de sus ingresos y permitieron que su déficit fiscal aumentara, en promedio, en 2,5% del PIB en 2009 con respecto a 2008. Existen pruebas preliminares de que, al igual que en el caso de los mercados emergentes, los países de ingreso bajo que inicialmente contaban con mejores mecanismos de amortiguación tuvieron más margen de maniobra para aumentar el gasto, y de que las medidas fiscales anticíclicas ayudaron a reducir el impacto de la crisis en el crecimiento y permitieron proteger el gasto básico. Gráfico 8. La posición de los países de ingreso bajo antes de la crisis era mucho más sólida (Promedios anuales simples expresados en porcentaje, salvo indicación en contrario; para el coeficiente de endeudamiento se usan los promedios de finales de año) 6 (eje de la derecha) 45 40 5 Períodos previos a las crisis anteriores 2005–07 35 4 30 25 3 20 2 15 (eje de la derecha) 10 1 5 0 0 Déficit en cuenta Déficit fiscal/PIB Reservas (meses de corriente ajustado en importaciones) función de la IED/PIB Fuentes: Perspectivas de la economía mundial (PEM); cálculos del personal del FMI. Nota: Períodos previos a las crisis anteriores: 1972-74; 1979-81; 1988-90. 10 Inflación Deuda pública externa Gráfico 9. La crisis ha dejado su sello en los niveles de endeudamiento de los países de ingreso bajo 40 35 Como porcentaje del PIB 28. Con respecto a las políticas monetarias y cambiarias, casi dos tercios de los países de ingreso bajo sobre los que se dispone de datos redujeron la tasa nominal oficial, aunque tal vez no en toda la medida que permitía la baja inflacionaria impulsada por la situación mundial. Además, los países de ingreso bajo que no vinculaban sus tasas de cambio a otra moneda a menudo reaccionaron a las presiones cambiarias a la baja permitiendo la depreciación del tipo de cambio. Valor presente de la deuda antes de la crisis Valor presente de la deuda después de la crisis 30 25 20 15 10 5 29. La deuda sigue siendo 0 manejable para la mayoría de los países 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 de ingreso bajo, pero los niveles de endeudamiento han aumentado en cierta Fuente: Perspectivas de la economía mundial (PEM); cálculos del personal del FMI. medida como consecuencia de la 12 crisis . Se estima que el valor presente de la relación deuda-PIB habrá aumentado entre 5 y 7 puntos porcentuales en 2009 y 2010 como resultado de la crisis (gráfico 8). Según las previsiones, los coeficientes de endeudamiento volverán a mostrar la tendencia a la baja del período previo a la crisis siempre y cuando se controlen las políticas fiscales expansionistas a medida que se recupere el crecimiento. III. PROTECCIÓN DEL GASTO PÚBLICO BÁSICO DURANTE LA CRISIS 30. Tradicionalmente, los Gobiernos de los países en desarrollo han adoptado medidas fiscales procíclicas, lo que no representaba un buen augurio para la respuesta a la crisis actual. Además, al comienzo de la crisis existía el temor generalizado de que los Gobiernos de esos países se verían obligados a recortar el gasto básico en salud, educación e infraestructura, lo que tendría dos tipos de consecuencias perjudiciales: a) exacerbar la situación de los segmentos vulnerables de la población ya golpeados duramente por la crisis, y b) producir efectos negativos en el crecimiento a largo plazo y en los ODM debido al trastorno ocasionado en el capital humano y al empeoramiento del déficit de infraestructura. Se esperaba que esos efectos fueran más pronunciados en los países de ingreso bajo, debido a que esos países tienen menos activos que les sirvan de protección y un acceso más limitado a los mercados de capital como para amortiguar el impacto de las crisis. 31. En la sección anterior ya se han documentado las satisfactorias medidas anticíclicas adoptadas por los países en desarrollo en respuesta a la crisis mundial. Las simulaciones de las tendencias del gasto indican que la crisis ha reducido la tasa de crecimiento del gasto básico, pero muy probablemente de una manera menos acentuada que en crisis anteriores; sin embargo, los resultados de estas simulaciones deberán ser confirmados cuando se disponga de datos efectivos 13. A pesar de la 12 “Preserving Debt Sustainability in Low-Income Countries in the Wake of the Global Crisis”. Documento preparado por personal del FMI y el Banco Mundial, disponible en http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2010/040110.pdf. 13 Las simulaciones se basan en el modelo de Lewis, Maureen y Marijn Verhoeven, 2010, “Financial Crises and Social Spending: The Impact of the 2008-2009 Crisis”, Banco Mundial, junio de 2010. Véase también el gráfico 7 en “G20 and Global Development. Report prepared by Staff of the World Bank for G20 Growth Framework and Mutual Assessment Process”, Banco Mundial, junio de 2010. 11 desaceleración del aumento del gasto público en salud y educación, es probable que este haya aumentado en los países en desarrollo como proporción del PIB y en cifras per cápita. En los 30 países de ingreso bajo respecto de los cuales se dispone de datos sobre los resultados presupuestarios, la mediana del gasto en salud y educación aumentó 10% en términos reales en 2009. Los datos disponibles también indican que el gasto en infraestructura no disminuyó drásticamente, como resultado de las medidas de estímulo adoptadas en muchos países en desarrollo. Aún así, no se puede descartar que haya repercusiones adversas a corto y largo plazo, habida cuenta de que la crisis interrumpió el impulso para alcanzar objetivos de desarrollo fundamentales, como los ODM. En el recuadro 1 se describen las consecuencias que todo esto ha tenido en los ODM. Recuadro 1. La resistencia a la crisis y los objetivos de desarrollo del milenio A pesar de las medidas anticíclicas sin precedentes que los países en desarrollo adoptaron para afrontar la crisis mundial, es inevitable que se produzca un retroceso en alcanzar los ODM. Incluso antes de que se desencadenara la crisis mundial, y en parte debido a las crisis anteriores del precio de los alimentos y los combustibles, ya había atrasos en la consecución de algunos ODM, particularmente los relativos a la reducción de la mortalidad infantil y materna, la terminación de la enseñanza primaria, la lucha contra el hambre y la mejora de los servicios de saneamiento. La situación es especialmente abrumadora en los Estados frágiles y aquellos afectados por conflictos, ya que en ninguno de ellos se ha logrado ni un solo ODM. Además del impacto de la crisis en la pobreza, tema que se analiza en la cuarta sección, se estima que desde 2009 hasta fines de 2015 morirán 1,2 millones más de niños menores de 5 años por causas relacionadas con la crisis, y 350 000 alumnos más tal vez no terminen la educación primaria en 2015. Alrededor de 25 millones menos de personas tendrán acceso a agua apta para el consumo en 2015 como consecuencia de la crisis (según la magnitud y la eficacia de las inversiones que se realicen en muchos países en desarrollo). El impacto de la crisis en los avances para lograr los ODM se ha producido a través de muchos conductos, entre ellos, la desaceleración del crecimiento económico1/. Si bien el crecimiento varió considerablemente en los distintos países en desarrollo, este disminuyó de un promedio del 7% en los cinco años anteriores a la crisis al 1,6% en 2009, incluso con las medidas de estímulo fiscal2/. El crecimiento de los países en desarrollo está repuntando, pero las altas tasas de desempleo en muchos países adelantados podría continuar ejerciendo presiones a la baja en las remesas de los trabajadores, y las dificultades que afrontan muchas economías avanzadas podrían poner en peligro los niveles de ayuda. Estos factores harán aún más difícil el logro de los ODM. En consecuencia, las economías avanzadas y aquellas con mercados emergentes deben intervenir a fin de resguardar la recuperación mundial. Pueden hacerlo con medidas que permitan, entre otras cosas, aprovechar la potencia del comercio internacional para que actúe como fuerza impulsora del desarrollo3/. Es necesario restablecer los mecanismos y las medidas macroeconómicas que hacen posible resistir las crisis económicas, de manera que los países puedan responder a crisis futuras, mitigar los costos para recuperar el crecimiento y proteger los avances hacia la consecución de los ODM. Al intensificar las inversiones para reanudar el crecimiento de la infraestructura, los países de ingreso bajo deben mejorar su capacidad para invertir eficientemente y tomar empréstitos de manera segura. Al mismo tiempo, se debe tratar de mejorar el acceso de los pobres a servicios de salud y educación de buena calidad, alimentos al alcance de sus posibilidades económicas, oportunidades de comercio, financiamiento e infraestructura básica. 1/ En el capítulo 2 del Informe sobre seguimiento mundial 2010 (Banco Mundial y FMI) se presenta un amplio análisis de la relación entre el crecimiento y los indicadores de desarrollo humano. 2/ Unfinished Business: Mobilizing New Efforts to Achieve the 2015 Millennium Development Goals, Banco Mundial, septiembre de 2010. 3/ Reaching the MDGs: Macroeconomic Prospects and Challenges in Low-Income Countries, FMI, septiembre de 2010. 12 Impacto en el gasto público, por región África 14 32. A diferencia del pasado, los datos preliminares muestran que la mayoría de los países de África al sur del Sahara ha adoptado una política fiscal anticíclica, y que se ha protegido o ampliado el gasto básico. Los déficits fiscales aumentaron en dos tercios de los países de la región que experimentaron una desaceleración del crecimiento. La diferencia fundamental entre los países que establecieron estímulos fiscales (por ejemplo, Kenya, Nigeria y Tanzanía) y aquellos que recortaron los déficits (por ejemplo, Ghana, Rwanda y Sudán) fue la política fiscal con anterioridad a la crisis, y si esta dejó un espacio fiscal para expandir el déficit en respuesta a la disminución de los ingresos. 33. En 2009, el gasto de capital aumentó en términos reales en más de la mitad de los países de África al sur del Sahara (la mediana del gasto de capital aumentó aproximadamente 1,5 puntos porcentuales hasta alcanzar el 9,1% del PIB en 2009 en comparación con 2008). De igual manera, la situación en los países que adoptaron medidas de estímulo fiscal contrasta notablemente con la de los países donde fue necesario adoptar una política fiscal más restrictiva. En Kenya y Nigeria, el gasto de capital aumentó en 1% y 2,5% del PIB, respectivamente, en 2009, mientras que el gasto corriente se mantuvo prácticamente sin variaciones. Por otro lado, en Ghana y Rwanda, países que adoptaron una política fiscal más restrictiva, el gasto de capital disminuyó en 1% y 3% del PIB, respectivamente, en 2009, y el nivel de gasto corriente también se mantuvo sin variaciones. En consecuencia, en estos cuatro países, la variación del gasto obedeció exclusivamente a las variaciones del gasto de capital. 34. Los países de África al sur del Sahara reasignaron el gasto corriente para destinarlo a las necesidades de gasto social: las cifras presupuestarias preliminares indican que el gasto en salud y educación aumentó en términos reales en 20 de los 29 países de ingreso bajo de esa región. Además, un número creciente de países han establecido sistemas de transferencias monetarias con mecanismos para determinar a los beneficiarios. Además, con respecto a la protección social, se está tratando de aplicar una estrategia más orientada al desarrollo por medio de las obras públicas, y se intenta mejorar la seguridad alimentaria mediante subsidios para los insumos agrícolas. Por ejemplo, en Ghana se amplió el programa de transferencias monetarias (programa LEAP) para incluir a nuevos beneficiarios, y en la región norte del país se inició un programa de obras públicas. En Tanzanía, el Gobierno aumentó sus asignaciones al fondo social TASAF, que financia obras públicas de base comunitaria, e inició un programa experimental de transferencias monetarias condicionadas (TMC). En Kenya, el Gobierno puso en marcha un programa de trabajo para los jóvenes (Kazi kwa Vijan), y se elaboró un sistema focalizado de seguridad alimentaria, a partir de los programas ya existentes. En Tanzanía, los sectores del algodón y el café se han visto gravemente afectados por la fuerte caída de los precios mundiales de los productos básicos. En respuesta a esta situación, las autoridades crearon un paquete de financiamiento por el equivalente del 0,5% del PIB. En Burkina Faso y Malí se crearán paquetes de apoyo financiero más pequeños para los pobres afectados por la baja de los precios de los productos básicos. Sudáfrica aumentó los sueldos del sector público y estableció nuevas prioridades de gasto en beneficio de los sectores sociales (salud, educación, protección social y vivienda, en particular). En el presupuesto para el ejercicio de 2011 se amplió el programa de obras públicas con el fin de crear 4,5 millones de empleos de corta duración a un costo de R52 000 millones en el período de los ejercicios de 2011-13 (alrededor del 2% del PIB del ejercicio de 2011). Además, el límite de edad para recibir subsidios para el mantenimiento de los hijos se aumentó de 15 años a 18 años, con lo cual la cobertura se amplió de 9 millones de niños a 11 millones. 14 Basado en información proporcionada por personal del Banco Mundial y en Regional Economic Outlook Sub-Saharan Africa: Back to High Growth? (abril de 2010), FMI, Washington, DC. Véase también K. Krumm y C. Kularatne, 2010, “Fiscal Policy for Growth in Africa in Light of the Crisis”, Banco Mundial, Washington, DC (de próxima aparición). 13 Asia oriental y el Pacífico 35. La mayoría de los países de Asia oriental y el Pacífico, incluidos los de ingreso bajo, pudieron adoptar medidas de estímulo en respuesta a la crisis. Estos paquetes de medidas fueron especialmente voluminosos en China (el gasto general del sector público aumentó del 18,7% del PIB en 2007 al 22,6% en 2009) y Viet Nam (se estima que el déficit fiscal se amplió a aproximadamente el 9% del PIB en 2009, en comparación con alrededor del 1% del PIB en 2008). En Viet Nam, la mayor parte de las medidas de estímulo se concentraron en el gasto. Estas incluyeron un subsidio a las tasas de interés, la aceleración de la inversión pública (riego e infraestructura en las zonas rurales, proyectos adicionales extrapresupuestarios en transporte, educación y salud) y el impulso de la asistencia financiera a las personas de bajos ingresos y los estudiantes. El gasto básico (definido para Viet Nam como el gasto total menos los pagos de intereses, el gasto en defensa y en seguridad pública) aumentó en 5 puntos porcentuales del PIB en 2009 en relación con el nivel medio del período de 2005-08. Tailandia también estableció un paquete de estímulo, que incluyó nuevos pagos a voluntarios de la salud a nivel comunitario, 15 años de educación gratuita y pensiones para las personas de la tercera edad que no estaban cubiertas por el sistema de seguridad social. También se planificó un aumento del gasto en infraestructura, pero las deficiencias de la gestión de las inversiones públicas han impedido su implementación oportuna. El paquete de estímulo fue aprobado como una medida extrapresupuestaria para evitar conflictos con las reglas fiscales de Tailandia. Europa oriental y Asia central 15 36. Europa oriental y Asia central fue la región de mercados emergentes más golpeada por la crisis, y los países que la integran fueron los primeros en reducir el gasto público en todos los ámbitos. Pese a los esfuerzos para consolidar la situación fiscal, los déficits fiscales aumentaron en los países afectados de la región. En los 13 países que experimentaron una contracción de por lo menos 5 puntos porcentuales del PIB real en 2009, ese año el déficit fiscal aumentó en promedio en 4,1 puntos porcentuales del PIB debido a la disminución de los ingresos 16. La consolidación fiscal fue, en gran medida, el resultado del recorte del gasto en 2009. Rusia —que recibe importantes ingresos de los hidrocarburos— fue una excepción y continuó su expansión fiscal en 2009 y 2010. 37. Los recortes del gasto se realizaron principalmente mediante la reducción de los costos salariales del sector público y de las pensiones, así como del gasto de capital, pero se hicieron esfuerzos por proteger el gasto básico en los sectores sociales. Los costos salariales se redujeron mediante el recorte y el congelamiento de los sueldos, y la reducción de la administración pública (por ejemplo, en Bulgaria, Croacia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Moldova, Montenegro y Rumania). A pesar de la necesidad de reducir el gasto, Rumania procuró proteger a los grupos más vulnerables manteniendo el nivel de la pensión mínima y minimizando los recortes de los programas de asistencia social dirigidos a grupos específicos. En varios países se protegieron o incrementaron los programas de asistencia social. Por ejemplo, en Armenia se aumentaron las pensiones, las prestaciones familiares y el seguro de desempleo, a un costo del 1,5% del PIB de 2009. Además, en Hungría y Letonia se crearon nuevas redes de protección social, y en otros países (por ejemplo, Moldova y Ucrania) se aumentó el gasto en los programas de protección social existentes. América Latina y el Caribe 38. En América Latina, el gasto social se mantiene firme. Las economías de mayor tamaño estuvieron en condiciones de instituir medidas sociales de emergencia orientadas a financiar 15 Basado en M. I. Ajwad, 2010, “Coping Well or Barely Coping? Household and Government Responses to the Great Recession in Europe and Central Asia” (de próxima aparición). 16 Letonia, Ucrania, Lituania, Armenia, Estonia, Rusia, Eslovenia, Rumania, Montenegro, Moldova, Hungría, Croacia y Bulgaria (en orden decreciente respecto de la disminución del PIB). 14 temporalmente el empleo y transferencias transitorias a los grupos vulnerables. Las excepciones al panorama de crecimiento favorable en la región son El Salvador y México, donde sendas contracciones de hasta el 8% en 2009 han creado presiones fiscales. A pesar de estos cambios desfavorables, está previsto que en México continúen las reformas estructurales de la educación. Si bien está previsto que en 2009 y 2010 el financiamiento para educación disminuya como porcentaje del gasto del Gobierno federal, el financiamiento absoluto se incrementará y se mantendrá el ritmo de reforma. El gasto en salud también disminuirá como porcentaje del gasto total del Gobierno federal, aunque en menor medida, pero el gasto absoluto se incrementará. México también intensificó los programas de protección social: entre fines de 2008 y principios de 2010, la cobertura del programa Oportunidades aumentó un 30%, hasta abarcar a alrededor de 18 millones de personas. El Salvador mantiene el financiamiento para educación, pero se cree que la proporción disminuya ligeramente debido, en gran parte, a las reducciones del gasto en salud del Instituto Salvadoreño del Seguro Social. Asia meridional 39. Los países de Asia meridional no se han visto tan afectados por la crisis como los de otras regiones. Con la excepción de India, los voluminosos paquetes de estímulo no formaron parte de las medidas fiscales adoptadas en la región. Algunos países restringieron sus políticas fiscales y redujeron el gasto básico; en Sri Lanka, por ejemplo, el gasto público en educación y salud se redujo del 6,3% del PIB en 2007 al 5,5% del PIB en 2009. En igual período, el gasto social en India aumentó del 4,7% del PIB al 5,9%, como resultado de las medidas de estímulo fiscal. Los países de Asia meridional también intensificaron los programas de protección social. Por ejemplo, en 2008 se puso en marcha en Bangladesh un programa para dar empleo durante 100 días, y en 2009 se inició un programa de generación de empleo para los más pobres, iniciativas que han contribuido a aumentar el gasto en redes de protección social del 2% del PIB en el período de 2007-08 al 2,5% en los ejercicios de 2009-10. Oriente Medio y Norte de África 40. Aun cuando, en general, el impacto de la crisis en Oriente Medio y Norte de África fue moderado, varios países de la región adoptaron medidas de estímulo. Entre estas cabe mencionar nuevas inversiones públicas en infraestructura, apoyo al sector privado y un aumento del gasto social. En Egipto, el Gobierno aprobó medidas de estímulo equivalentes en promedio al 1,5% del PIB de 2008 y de 2009 para proyectos de inversión en infraestructura, subsidios a la exportación y una reducción de los aranceles de importación de bienes intermedios y de capital. 41. Otros programas de estímulo fiscal aplicados en la región comprendieron aumentos de las inversiones en infraestructura (Líbano y Jordania), los salarios del sector público (Líbano, Marruecos, Siria y Túnez) y los subsidios sociales (Argelia, Jordania y Líbano), y apoyo a las pymes (Argelia, Marruecos y Túnez). En cambio, Iraq llevó a cabo un profundo ajuste fiscal en 2009, en respuesta a una pronunciada disminución de sus ingresos del petróleo. El ajuste se centró principalmente en el gasto de capital. IV. ESFUERZOS POR MINIMIZAR EL IMPACTO EN EL BIENESTAR 42. A pesar de la capacidad de recuperación frente a la caída del producto y de los decididos esfuerzos desplegados por los Gobiernos de los países en desarrollo para resguardar el gasto básico (descritos en las primeras tres secciones de este documento), era de prever que una crisis de esta magnitud y la consiguiente desaceleración —supuestamente temporal— del crecimiento provocarían un aumento de la pobreza y una disminución del bienestar de la población relacionados con los ingresos y otros factores. En esta sección se aborda el tema del desempleo, la pobreza, el hambre y los efectos distributivos de la crisis, así como las medidas de respuesta relativas a la protección social. Cabe advertir que las repercusiones de la crisis en la pobreza y la nutrición que se analizan en esta sección se basan en simulaciones y no en datos efectivos. En ellas no se toman en cuenta las medidas de política para responder a la crisis ni las estrategias utilizadas por los hogares para sobrellevar la crisis. Por lo 15 tanto, la mejor manera de interpretar los resultados es considerarlos como el escenario más desfavorable del impacto de la crisis en el bienestar de la población de un país determinado17. Impacto en los mercados laborales: Empleo e ingresos 43. En los países de ingreso mediano, el impacto en el mercado de trabajo parece haber recaído mayoritariamente en la calidad del empleo, y no tanto en el número de puestos de trabajo. Un estudio sobre 28 países muestra que los costos salariales disminuyeron, en promedio, 8 puntos porcentuales entre diciembre de 2007 y septiembre de 2009, y que el impacto fue particularmente fuerte en los países de ingreso mediano y aquellos con un régimen de cambio fijo18. Dado que el número de puestos de trabajo varió poco y que el empleo incluso aumentó en el 60% de los países comprendidos en el estudio, tres cuartas partes de la desaceleración del crecimiento de los costos salariales se debió a la pérdida de ingresos. 44. Esta pérdida obedece a dos factores. En primer lugar, muchos empleadores han reducido las horas de trabajo. En 4 de los 14 países sobre los que se dispone de datos, el número de horas trabajadas disminuyó 5% o más. En segundo lugar, la caída de la demanda de importaciones en los países desarrollados ha provocado un cambio en el mercado laboral que ha significado un alejamiento de los sectores que anteriormente ofrecían salarios altos. Las encuestas rápidas de evaluación cualitativa realizadas en diferentes países de Asia oriental confirman que los puestos de trabajo que han desaparecido a raíz de la crisis tendían a pertenecer al sector formal, mientras que los que se han creado corresponden con más frecuencia al sector informal y a la agricultura19. El carácter sectorial de las pérdidas de puestos de trabajo depende de cómo se sienta el impacto macroeconómico en un país determinado. Por ejemplo, mientras que, en la mayoría de los países, el sector manufacturero sufrió la mayor crisis del producto, las proyecciones indican que el sector de servicios representará la mayor proporción de la pérdida de empleos en México y Filipinas 20. 45. De la misma manera, el impacto en la afluencia de remesas internacionales varía de un país a otro. En Bangladesh, se calcula que las remesas crecerán 12% entre 2009 y 2010 en cifras monetarias, aunque las proyecciones indican que estas serán aproximadamente 10% más bajas en 2010 en relación con una situación sin crisis. En cambio, alrededor del 40% de los hogares de Armenia sufrieron la pérdida de ingresos laborales, remesas o ingresos de actividades agrícolas en 2009, y el consumo de los hogares disminuyó 12% en términos reales en relación con 2008. Es probable que el impacto en el empleo, los ingresos laborales y las remesas se haya traducido en diversos grados de pérdida de ingresos de los hogares en los distintos países. Impacto de la crisis en términos de pobreza y desigualdad 46. Si bien una rápida recuperación económica podría revertir algunos de los efectos de la crisis en los próximos años, es probable que esta tenga un impacto duradero en la reducción de la pobreza. Para fines del presente año, la crisis podría agregar unos 64 millones de personas a la población que vive con menos de US$1,25 al día, y 76 millones a la población que vive con menos de US$2 al día, en 17 Lo mismo es válido con respecto a los resultados señalados a continuación basados en el Informe sobre seguimiento mundial 2010. 18 G. Khanna, D. Newhouse y P. Paci, 2010, “Fewer Jobs or Smaller Paychecks? Labor Market Impacts of the Recent Crisis in Middle-Income Countries”. Economic Premise Note 11, Banco Mundial, Washington, DC. Los países con régimen de cambio fijo son Letonia, Lituania (moneda vinculada al euro), y Venezuela (moneda vinculada al dólar estadounidense). 19 C. Turk y A. Mason, 2009, “Rapid, qualitative assessments of the impacts of the economic crisis: Overview of findings from eight countries”, informe preliminar, Banco Mundial, Washington, DC. 20 B. Habib, A. Narayan, S. Olivieri, y C. Sánchez Páramo, 2010, “The Impact of the Financial Crisis on Poverty and Income Distribution: Insights from Simulations in Selected Countries”, Economic Premise Note 7, Banco Mundial, Washington, DC. 16 comparación con una situación en que continuara la tendencia del crecimiento económico con anterioridad a la crisis (2000-07) en los países en desarrollo 21. Para mostrar lo que podría implicar la crisis para el ODM relativo a la reducción de la pobreza extrema, en el cuadro 1 se presentan tres situaciones 22. Cuadro 1. Proyecciones de la tasa de pobreza en 2015 (línea de pobreza: US$1.25/día) Antes de Después la crisis de la crisis 1,5 1,7 Europa y Asia central 1,7 1,8 Oriente Medio y Norte de África 4,6 5 América Latina y el Caribe 5,5 5,9 Asia Oriental y el Pacífico 21,5 22,8 Asia Meridional 35,9 38 África al sur de Sahara Total 14,1 15 Fuente: Adaptado del Informe sobre seguimiento mundial 2010. Bajo crecimiento 2,5 3,3 6,5 7,8 28,6 43,8 18,5 La proyección de la tasa de pobreza en el mundo (el porcentaje de la población mundial que vive en la pobreza) para el año 2015 es del 15% en comparación con el 14,1% que habría alcanzado si no hubiese ocurrido la crisis, lo que implica que 53 millones más de personas habrían salido de la situación de pobreza para el año 2015. Además, si el ritmo de recuperación fuera más lento de lo que se proyecta para la situación “después de la crisis”, la tasa de pobreza disminuiría más lentamente y se reduciría apenas al 18,5%. Asia meridional y África al sur del Sahara parecen ser las regiones más afectadas, con tasas de pobreza, en 2015, 1,3 y 2,1 puntos porcentuales más altas como resultado de la crisis 23. En el caso de África al sur del Sahara, esta proyección significa que 20 millones menos de personas habrán salido de la extrema pobreza para el año 2015, incluso en la situación más favorable de recuperación económica. 47. Los estudios de casos de países, en los cuales se utilizan datos anteriores a la crisis para simular las repercusiones de esta a nivel de los hogares, ofrecen ejemplos útiles del probable impacto de la crisis en la pobreza y en la distribución del ingreso en los países24. Tales simulaciones muestran que, si bien es probable que el nivel y la profundidad de la pobreza aumenten como consecuencia de la crisis en relación con las tendencias observadas con anterioridad a esta, hay una gran variación en la forma en que estas repercusiones se manifiestan en cada país. 48. En Bangladesh, Filipinas y Polonia, se prevé que el menor crecimiento del PIB arroje, respectivamente, tasas nacionales de pobreza 1,2, 1,5 y 0,4 puntos porcentuales más altas en 2010, en 21 S. Chen y M. Ravallion, 2010, “Update to the impact of the Global Crisis on the World’s Poorest”, Banco Mundial. 22 La situación “antes de la crisis” presenta el panorama de la pobreza en el caso de que los países en desarrollo hubieran mantenido su desempeño en el período de 2000-07. La situación “después de la crisis” supone una recuperación económica relativamente rápida en 2010, con un sólido ritmo de crecimiento en el futuro. La situación de “bajo crecimiento” supone que la recuperación de esta crisis se retrasará cinco años; en el pasado esa ha sido la tendencia de la respuesta frente a graves crisis externas experimentadas por los países en desarrollo. 23 Banco Mundial y FMI, 2010, “The MDGs After the Crisis” (Los ODM después de la crisis). Informe sobre seguimiento mundial 2010, Washington, DC. 24 En muchos países no se dispone de datos en tiempo real, por lo que en la evaluación se utilizan extrapolaciones a partir de microdatos correspondientes al período anterior a la crisis. En consecuencia, los resultados están sujetos a importantes reservas (véanse más detalles en Habib y cols., 2010). 17 comparación con una situación sin crisis 25, 26. Polonia experimentó una crisis macroeconómica relativamente grande, que ha provocado mayor desempleo; se prevé que la tasa de desempleo sea 2,5 y 3 puntos porcentuales más alta en 2010 y 2011, respectivamente, que en ausencia de la crisis. Sin embargo, debido a las generosas prestaciones de seguro de desempleo que existen en Polonia, el impacto de la crisis en la pobreza ha sido el más bajo de estos tres países. 49. En México, Letonia y Turquía es probable que una contracción del PIB haya provocado un aumento de la pobreza entre los años previos y posteriores a la crisis 27. En México, el PIB se contrajo casi 7% entre 2008 y 2009; se estima que ello elevó la tasa de pobreza en 3,4 puntos porcentuales. Las proyecciones indican que, para 2011, el PIB habrá recuperado los niveles que tenía antes de la crisis, y aun cuando se piensa que la pobreza disminuirá a medida que se reanude el crecimiento, en 2011 habrá más mexicanos pobres que en 2008. En Letonia, se estima que el índice de recuento de pobreza aumentó de alrededor del 14% al 20% entre 2008 y 2009. En Turquía, país donde, según estimaciones, la pobreza aumentó 4,3 puntos porcentuales entre 2008 y 2010, las repercusiones obedecen fundamentalmente a la falta de creación de empleo frente a un aumento acelerado de la fuerza de trabajo. Como probablemente el seguro de desempleo haya protegido a los trabajadores del sector formal contra el riesgo de caer en la pobreza, la mayoría de las pérdidas corresponden al sector informal. Impacto en la nutrición 50. Es probable que las repercusiones de la crisis mundial en la nutrición hayan sido considerables, como se concluye en un estudio reciente en el que se estima el impacto que tuvo la desaceleración del crecimiento en 2009 a causa de la crisis financiera en la subalimentación de la población 28. Dichas estimaciones indican que hay 41,3 millones más de personas subalimentadas que si no se hubiese producido la crisis económica 29. Las estimaciones del incremento del número de personas que padecen hambre coinciden con la proyección más reciente de la FAO, que superaba los 1000 millones de personas en 2009. 51. No obstante, los indicadores del estado nutricional basados únicamente en la ingesta de suficientes calorías pueden subestimar el verdadero impacto a largo plazo de estas crisis. Los hogares pagan un precio muy alto en el largo plazo al verse obligados a buscar alternativas para la dieta alimentaria —ya que dejan de consumir alimentos nutritivos y los cambian por fuentes calóricas más baratas— y a recortar el gasto en salud y educación durante los períodos de crisis. Los niños nacidos durante las sequías que afectaron a Zimbabwe tenían una estatura considerablemente más baja en la adolescencia y comenzaron a asistir a la escuela a una edad más tardía que el promedio. El estado 25 El impacto de la crisis en la pobreza en cada país se determina en relación con las respectivas líneas de pobreza nacionales, a diferencia de las líneas de pobreza mundiales que se emplean para las proyecciones mundiales y regionales indicadas. 26 Las proyecciones del PIB real (con la crisis) en 2010 para Bangladesh, Filipinas y Polonia fueron 2,2%, 4,9% y 5,3% inferiores a lo que habían sido en una situación sin crisis; los pronósticos más recientes son, en general, más optimistas. 27 Para los resultados correspondientes a Letonia y Turquía, véase Aran, M., M. Azam, M. I. Ajwad, y J. Hentschel, 2010, “A Methodology Note on the Employment and Welfare Impacts of the 2007-08 Financial Crisis”. Borrador, Banco Mundial. 28 La desaceleración del crecimiento se calcula como la diferencia entre el crecimiento efectivo en 2009 y los pronósticos del crecimiento para 2009 realizados por el Banco Mundial con anterioridad a la crisis. Véase S. Tiwari y H. Zaman, 2010, “The Impact of Economic Shocks on Global Undernourishment”. Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo 5215, Banco Mundial. 29 Las estimaciones no solo toman en cuenta la crisis de crecimiento, sino también la disminución de los precios de los alimentos y son, por lo tanto, el efecto neto de ambos factores (el hecho de que la crisis de crecimiento aumente el problema de la subalimentación de la población contrarresta con creces el efecto positivo de la caída de los precios de los alimentos en la subalimentación). 18 nutricional en la primera infancia puede tener consecuencias duraderas hasta la vida adulta, incluso en lo que respecta a los sueldos en el mercado de trabajo 30. Además, en la medida en que estas repercusiones en el capital humano interfieran en el crecimiento económico, ellas restan capacidad a los países para mitigar los efectos de las crisis que pudieran ocurrir en el futuro. Impacto en la distribución del ingreso: Quiénes son los afectados y de qué manera 52. La crisis parece haber tenido un impacto leve en los índices agregados de desigualdad en la mayoría de los países estudiados. Las cifras agregadas, sin embargo, no muestran completamente cómo se distribuye dicho impacto. Se estima que algunas regiones y grupos de ingreso dentro de cada país sufrieron más pérdidas que otros, según los sectores y las fuentes de ingreso más afectados. 53. Las consecuencias de la crisis en los ingresos son relativamente considerables en los hogares de ingreso mediano, y los pobres de algunos de los países más golpeados también se han visto gravemente afectados. En México y Filipinas, casi la quinta parte de los hogares que pueden describirse como de “clase media” (entre los percentiles 40 y 80 del ingreso) sufre pérdidas que los sitúan en un decil de ingresos más bajo 31. En México, donde la crisis ha sido más grave, las proyecciones indican que el 20% más pobre de los hogares sufrirá, en promedio, una pérdida de ingreso per cápita de alrededor de 8% entre 2008 y 2009, en comparación con el 5% si se tiene en cuenta la totalidad de la población. En Letonia, donde probablemente el 40% más pobre de la población haya sido el más golpeado por la crisis, los pobres de las zonas rurales pueden haber quedado algo menos expuestos debido a su aislamiento de la economía formal. En Mongolia, los hogares urbanos más pobres sufren el mayor impacto, y se calcula que los hogares de medianos y altos ingresos registrarán las mayores mejoras de sus ingresos en el período de recuperación una vez superada la crisis. 54. En general, el impacto de la crisis en el medio de la distribución del ingreso puede atribuirse principalmente a las graves perturbaciones del empleo en las zonas urbanas, y sobre todo en los sectores de manufacturas y exportación que emplean a muchos trabajadores de hogares de ingreso mediano. En comparación con las pérdidas de ingresos laborales, las pérdidas como consecuencia de la disminución de las remesas tienden a concentrarse más en los hogares de mejor situación económica que las pérdidas de ingresos laborales. La razón principal es que la distribución inicial (antes de la crisis) de las remesas se inclinaba hacia los hogares de mejor situación económica. 55. La crisis también puede haber afectado a las mujeres de distinta manera que a los hombres. Los datos disponibles de crisis anteriores indican que las mujeres se ven afectadas de una manera desproporcionada como consecuencia de la reducción de los ingresos de las mujeres que ya tenían empleo, y del ingreso al mercado laboral de “trabajadoras marginales” con baja remuneración. El segundo fenómeno, que predominó en la crisis de Asia oriental de 1997 y en la crisis de la deuda de América Latina a principios de la década de 1980 y fines de la de 1990 32, suele ser más marcado en el sector informal, que normalmente paga sueldos mucho más bajos pero emplea mujeres más fácilmente. Por ejemplo, en estudios de casos de recolectores de desperdicios, trabajadores desde el propio hogar y vendedores callejeros (mayoritariamente mujeres) en 10 países revelan un deterioro de las condiciones de trabajo y una disminución de los ingresos como consecuencia de la crisis actual33. Hay ciertos datos 30 J. Hoddinot, J. Maluccio, J. Behrman, R. Flores y R. Mortorell, 2008, “Effect of a Nutrition Intervention During Early Childhood on Economic Productivity in Guatemalan Adults”, Lancet 371, págs. 411 a 416. 31 Cada decil equivale al 10% de la población del país, cuando los hogares se clasifican de acuerdo al consumo o ingreso per cápita. 32 S. Sabarwal, N. Sinha, y M. Buvinic, 2009, “The Global Financial Crisis: Assessing Vulnerability for Women and Children”. Reseña sobre políticas, Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica del Banco Mundial, Grupo sobre Cuestiones de Género y Desarrollo, Washington, DC. 33 Z. E. Horn, 2009, “No Cushion to Fall Back On: The Global Economic Crisis and Informal Workers”. Informe sobre el proyecto Mujeres en Empleo Informal: Globalizando y Organizando/Ciudades Inclusivas. 19 disponibles que indican que los hombres y las mujeres pueden haberse visto afectados por la crisis de manera diferente en los mercados de trabajo, de acuerdo con la naturaleza de los sectores en los que fuera probable que encontraran empleo. En Camboya, en los dos sectores más afectados (vestuario y construcción), el sector de la construcción, donde predominan los hombres, se ha ajustado principalmente mediante el despido de trabajadores, mientras que en el del vestuario, donde predominan las mujeres, se ha recurrido principalmente a la reducción de las horas de trabajo. Los hogares “vulnerables a la crisis” constituyen un nuevo desafío 56. Por “hogares vulnerables a la crisis” se entiende aquellos hogares que no habrían sido calificados como pobres en ausencia de la crisis. Las características de estos hogares son muy diferentes de las de aquellos crónicamente pobres (es decir, hogares pobres haya o no haya crisis). En el caso de Polonia, Bangladesh, Filipinas, México y Mongolia, se estima que los hogares vulnerables a la crisis comprenden entre el 0,4% y el 3% de la totalidad de los hogares en 2010, y que sufren pérdidas de ingresos mucho mayores que los hogares medios de cada país. En general, los hogares vulnerables a la crisis suelen ser más urbanos y más económicamente activos, y sus integrantes tienen mayor nivel de instrucción que los hogares crónicamente pobres. En México, por ejemplo, también es más probable que los integrantes de los hogares vulnerables a la crisis estén empleados en el sector de manufacturas y estén encabezados por mujeres, en comparación con el resto de la población, incluidos los crónicamente pobres. 57. Como se ha señalado al comienzo de esta sección, los resultados que aquí se presentan se basan en simulaciones y no en datos reales del período de la crisis. Los escasos datos empíricos disponibles, procedentes de encuestas de hogares realizadas en 2009 en Armenia y Rumania, por ejemplo, indican que las tasas de pobreza tal vez no hayan aumentado tanto como se había previsto inicialmente 34. Además, en algunos países, las estrategias de los hogares para sobrellevar la crisis y las medidas de política pueden ayudar a atenuar el impacto de la crisis en los grupos vulnerables. Los resultados de encuestas cualitativas sobre Asia oriental indican que es más probable que los trabajadores sobrelleven la pérdida del empleo o la disminución de las horas de trabajo tomando varios empleos. La ampliación de los programas sociales de transferencias monetarias en Polonia y México pueden haber mitigado en parte el impacto de la crisis en la pobreza, sobre todo en los más pobres, y los programas de asistencia social y de pensiones también pueden explicar el impacto relativamente limitado en la pobreza en Armenia y Rumania. Por último, el seguro de desempleo ha protegido a muchas personas en algunos países, como Polonia y Turquía. Programas de protección social 58. Frente a las crisis sucesivas de los alimentos y los combustibles y la crisis financiera, los países en desarrollo se han visto en la necesidad de actuar para frenar las consecuencias sociales, y lo han hecho con diversos grados de éxito. Antes de que se desencadenaran estas crisis, la protección social era fragmentada e inadecuada, sobre todo en África al sur del Sahara 35. Un estudio sobre 120 países realizado durante la crisis alimentaria reveló que la mayoría de los programas de protección social en África al sur del Sahara eran programas alimentarios, entre los cuales los más populares eran los programas de comedores escolares y alimentos por trabajo 36. La cobertura de estos programas es 34 Véanse Banco Mundial, 2010, “Armenia: The 2008-09 Global Economic Crisis, Policy Responses, and Household Coping Strategies”, y M. Azam y A. Isik-Dikmelik, 2010, “Technical Note on the Recent Trends in Poverty in Romania”, Banco Mundial, Washington, DC. 35 A. McCord, 2010, “The impact of the global financial crisis on social protection in developing countries”. International Social Security Review, Vol. 63, 2/2010. 36 Q. Wodon y H. Zaman, 2010, “Higher food prices in Sub-Saharan Africa: Poverty Impact and Policy Responses”, World Bank Research Observer, Vol. 25 (1). 20 limitada, pero (como se observa en el recuadro 2) la crisis alimentaria ha sido un importante elemento catalizador para ampliar en cierta medida esos programas e introducir algunas innovaciones. 59. La mayoría de los países en desarrollo aún no tienen mecanismos adecuados de protección social para la mayoría de los pobres y los segmentos vulnerables de la población. Para muchos de estos países, las posibilidades de ampliar la protección social para ir en ayuda de aquellas personas que se sumieron aún más en la pobreza y de los “nuevos pobres” eran limitadas debido a la disminución del espacio fiscal. Al igual que en el pasado, los países tuvieron dificultades para crear nuevos planes o adoptar medidas adecuadas con suficiente rapidez para atenuar el impacto de la crisis37. 60. Los países de ingreso mediano, que en general se vieron más afectados por la crisis financiera que los países de ingreso bajo, utilizaron eficazmente los sistemas de protección social existentes y crearon nuevos programas. Argentina, Brasil, Chile, Corea y México aprovecharon lo aprendido en crisis anteriores que tuvieron amplias repercusiones sociales como punto de partida para poner en marcha nuevos planes de reemplazo de ingresos dirigidos a los desempleados, o de asistencia social para los pobres 38. Estos países estaban mejor preparados para afrontar las consecuencias de la crisis de manera sistémica. Por ejemplo, el pilar fundamental de la respuesta de Argentina frente a la crisis fue la ampliación de los programas de obras públicas, un importante programa de transferencias para los jefes de hogar desempleados, y subvenciones por hijos a cargo para las familias en situación vulnerable de la economía informal. Recuadro 2. La crisis alimentaria como elemento catalizador para mejorar los programas de protección social La crisis alimentaria, que se desencadenó durante 2007 y alcanzó su punto culminante en 2008, cuando se dispararon los precios de los alimentos, tuvo su mayor impacto en los pobres. La crisis ha sido un importante elemento catalizador para poner sobre aviso a los países acerca de la necesidad de contar con mecanismos de protección social para ir rápidamente en ayuda de los grupos más vulnerables de los países de ingreso bajo y de ingreso mediano. El problema principal en el contexto de la limitación de recursos fiscales y capacidad administrativa era cómo llegar a los hogares más necesitados de ayuda, especialmente en los países de ingreso bajo. A continuación se presentan algunos ejemplos. En Pakistán, en la segunda mitad de 2008 se puso en marcha, en forma experimental, el Programa Benazir de Apoyo a los Ingresos. En un período de ocho meses, el Gobierno amplió su cobertura para beneficiar a 2,2 millones de personas. Motivado en un comienzo por la crisis de los alimentos, Bangladesh puso en marcha un nuevo programa dirigido a alrededor de 2 millones de personas para darles empleo durante 100 días en el ejercicio de 2009, que se convirtió en el programa de protección social más grande del país. En algunos países, debido a las grandes lagunas en la cobertura de los programas de protección social, fue necesario combinar medidas bien focalizadas con otras menos específicas para poder manejar la crisis alimentaria. En Etiopía, por ejemplo, el Gobierno suspendió en todo el país tanto el impuesto al valor agregado como los impuestos sobre el volumen de negocios aplicables a todos los cereales. En las zonas rurales, el Gobierno amplió los subsidios y la cobertura del programa de transferencias y alimentos por trabajo, que constituye el pilar fundamental del sistema de protección social en Etiopía. 37 Por ejemplo, a fin de proteger el consumo de los pobres, algunos países de América Latina y el Caribe lograron reajustar el monto de los subsidios o modificar los requisitos que debían cumplir los beneficiarios para recibir TMC. Sin embargo, esto se pudo hacer solamente en seis programas de TMC (de los 16 que existen en la región); los demás no tenían suficiente flexibilidad presupuestaria y administrativa. Véase H. Ribe, D. A. Robalino e I. Walker, 2010, “Achieving Effective Social Protection for All in Latin America and the Caribbean: From Right to Reality”, Banco Mundial, Washington, DC. 38 S. Freije Rodríguez y E. Murrugarra, 2009, “Labor markets and the crisis in Latin America and the Caribbean (a preliminary review for selected countries)”, en Latin-America beyond the crisis: Impacts, policies and opportunities, Banco Mundial, Washington, DC. 21 En Filipinas se pusieron en marcha más de 60 programas de protección social administrados por más de 20 organismos públicos. Como resultado de la crisis alimentaria, el Gobierno comenzó a consolidar los programas en una sola estrategia de bienestar social para el país. En 2008 puso en marcha un programa experimental de TMC que se está ampliando gradualmente. Durante 2008, y también en 2009, el Gobierno aumentó el gasto en protección social para ir en ayuda de quienes se han visto afectados por las crisis mundiales. Aún no se sabe si la ampliación de todos estos programas ha sido suficiente para frenar el aumento de la pobreza. Por ejemplo, Brasil actuó rápidamente frente a la crisis alimentaria ampliando su principal programa de TMC —Bolsa Família (la cobertura pasó de 11,1 millones de familias en 2007-08 a 12,8 millones en 2009, y el monto de las transferencias se incrementó un 10%)— y aumentó las prestaciones del programa Benefício de Prestação Continuada de subvenciones jubilatorias y por discapacidad condicionadas al nivel de ingresos de los beneficiados. Las evaluaciones señalan que estas medidas protegieron a los extremadamente pobres pero fueron demasiado limitadas como para marcar una diferencia importante en el aumento de la desigualdad y del índice de recuento de la pobreza. 61. A pesar de estas respuestas y de la capacidad de los hogares para sobrellevar la crisis recurriendo a sus propias estrategias, hay indicios de que habrá un retroceso en el alivio de la pobreza y la reducción del hambre, y que en algunos países este será significativo. La crisis pone de relieve la necesidad de aplicar estrategias para reducir la pobreza y el hambre y de establecer, como una prioridad urgente, redes de protección social adecuadas que puedan financiarse con recursos fiscales. Idealmente, estas redes deberían diseñarse con flexibilidad para que puedan ampliarse o desplegarse en caso de que se produzca una crisis económica. A medida que la crisis comienza a disiparse, no se debe permitir que disminuya el impulso ganado en esta materia. 62. Con respecto a esto, una conclusión importante de esta crisis mundial es la necesidad de combinar dos tipos de mecanismos de protección social: apoyo a los ingresos para los desempleados y asistencia social específica, que suele estar dirigida a quienes se encuentran en una situación de pobreza crónica. El apoyo a los ingresos en la forma de subsidios de desempleo ayuda a los trabajadores despedidos y también podría tener ventajas macroeconómicas al estabilizar la demanda agregada. Su principal inconveniente es que la mayoría de los planes existentes cubren solamente a los trabajadores del sector formal. Incluso en los países de ingreso mediano, más del 50% de la fuerza laboral carece de acceso a subsidios de desempleo o protección laboral “automáticos” 39. Por esta razón, es importante que los países en desarrollo combinen la asistencia a los desempleados con programas de asistencia social focalizados. Cuando estos programas están bien diseñados, pueden ampliarse durante los períodos de crisis, pero tal vez no sean el instrumento más adecuado para cubrir suficientemente a todos quienes necesitan apoyo a los ingresos en forma temporal, dado que las características de quienes corren peligro de caer en la pobreza debido a la crisis (es decir, las personas vulnerables a las crisis) pueden ser muy distintas de las de quienes sufren pobreza crónica, como se ha señalado anteriormente. V. EL PAPEL DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES 63. La capacidad para reanudar el crecimiento y proteger el gasto básico que demostraron los países en desarrollo durante la crisis mundial no fue un fenómeno que ocurrió de la noche a la mañana ni una mera casualidad. Fue más bien una merecida recompensa por las acertadas reformas macroeconómicas y financieras que han realizado los países en desarrollo en los últimos años. En los países con mercados emergentes, las crisis que comenzaron con Asia oriental en 1997 y luego continuaron durante los años siguientes, culminando con Argentina y Turquía en 2000-01, impulsaron reformas fiscales y financieras, así como el autoseguro mediante la acumulación de reservas en divisas y una mejor gestión de los activos y pasivos externos. Los mecanismos de amortiguación que se 39 Organización Internacional del Trabajo, 2010, World Social Security Report 2010/11. Providing coverage in times of crisis and beyond. 22 establecieron como producto de dichas reformas les resultaron muy útiles durante esta crisis, que ha sido la más grande de la era de la posguerra. Para los países de ingreso bajo, las mejoras de las instituciones y las políticas desde el inicio del nuevo milenio, en combinación con el alivio de la deuda, han sido factores importantes para lograr esa capacidad de recuperación. Por lo tanto, el mérito con respecto a la resistencia y capacidad de recuperación de los países en desarrollo es en gran medida de los propios países. No obstante, las IFI, con inclusión del Grupo del Banco Mundial, el FMI y los bancos regionales de desarrollo, han cumplido una función catalítica y de apoyo muy importante, a través del diálogo sobre políticas y un aumento sin precedente del financiamiento suministrado. Gráfico 10. Medidas fiscales anticíclicas adoptadas por los mercados emergentes (Indicadores fiscales, como porcentaje del PIB) 34 10 (Indicadores fiscales, como porcentaje del PIB) 32 8 Gasto Ingresos del Estado 30 28 26 6 4 Déficit fiscal (derecha) 2 24 0 2007 2008 2009 2010 Fuente: PEM, cálculos del personal del Fondo 64. La comunidad internacional respaldó las políticas anticíclicas adoptadas por los mercados emergentes, cuyo componente fiscal está representado en el gráfico 10. Junto con otras IFI, el FMI y el Banco Mundial suministraron rápidamente considerables volúmenes de financiamiento para ayudar a los países a hacer el ajuste. En los ejercicios de 2008-09 y 2009-10, los compromisos de financiamiento del FMI a través de la Cuenta de Recursos Generales totalizaron US$217 000 millones, y los desembolsos ascendieron a US$57 000 millones. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) —que suministra financiamiento e instrumentos de gestión de riesgos y presta otros servicios financieros a los mercados emergentes— estableció nuevos compromisos por una cifra sin precedentes de US$33 000 millones en el ejercicio de 2009, que prácticamente triplicó el nivel de compromisos del ejercicio anterior, y en el ejercicio de 2010 volvió a marcar otro récord con US$44 000 millones. El total de desembolsos del BIRF alcanzó los US$48 000 millones durante los ejercicios de 2009-10, casi cinco veces el nivel del ejercicio de 2008. 65. Los países de ingreso bajo debieron afrontar el alza de los precios de los alimentos que comenzó en 2007 y alcanzó su punto culminante en 2008. En el recuadro 3 se describe la respuesta encabezada por el Banco Mundial frente a esta crisis, que precedió a la crisis mundial y tuvo repercusiones particularmente profundas en ese grupo de países. El FMI también proporcionó respaldo adicional para afrontar la crisis de los precios de los alimentos y los combustibles a través de sus servicios de financiamiento en condiciones concesionarias. 23 Recuadro 3. El Programa para Hacer Frente a la Crisis Mundial de los Alimentos (GFRP) El GFRP se puso en marcha en tiempo récord en mayo de 2008 para ayudar a los países de ingreso bajo a contrarrestar los efectos del alza y la inestabilidad de los precios de los alimentos y adaptarse a las cambios de los mercados mundiales de alimentos y fertilizantes, y, al mismo tiempo, evitar la adopción de políticas que provocaran distorsiones, tales como prohibiciones de exportación o compras forzosas de cereales por parte del Estado. Sus dos objetivos principales eran: • la rápida mitigación del impacto de la crisis en los segmentos vulnerables de la población a través de programas de protección social y apoyo presupuestario; • facilitar el abastecimiento de alimentos a más largo plazo mediante la mejora de la cadena de suministro y de la gestión del agua. El total de las operaciones (aprobadas y en tramitación) financiadas por el Banco Mundial y con recursos externos en el marco del GFRP alcanza los US$1460 millones y, hasta el momento, los desembolsos efectivos suman US$976 millones. Las operaciones financiadas por el Banco apoyan a 27 países de ingreso bajo, y las que se financian con recursos externos en el marco de este programa apoyan a otros 12 países. Los resultados concretos han sido notables. Una encuesta sobre Níger indica que el rendimiento de los cultivos de arroz fuera de temporada en 2009 en las zonas apoyadas por proyectos del GFRP fueron 20% superiores a los rendimientos obtenidos fuera de temporada en 2008. En Togo, 92 escuelas situadas en zonas rurales pobres propensas a las inundaciones recibieron fondos para preparar alimentos para más de 21 000 alumnos. En Etiopía, a través del GFRP se compró un total de 510 000 toneladas de fertilizantes con recursos de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) para la temporada de producción de 2009, gracias a lo cual se logró evitar por escaso margen lo que en otras circunstancias habría sido un desastre alimentario que habría durado varios años. Se calcula que tan solo en Etiopía unas 550 000 personas se han beneficiado de este programa en 2009. 66. La inestabilidad de los precios de los alimentos sigue siendo una amenaza y los análisis recientes revelan una mayor inestabilidad de los precios internos desde la crisis alimentaria de 200840. Desde mediados de junio de 2010, los precios mundiales del trigo han aumentado más de 50%, lo que ha tenido repercusiones en el arroz, el maíz y el sorgo. Fomentar el incremento de la producción agrícola de una manera ambientalmente sostenible en los países de ingreso bajo es parte fundamental del programa del Banco relativo a la seguridad alimentaria. A través de su Plan de Acción para la Agricultura, el Grupo del Banco Mundial ha ido incrementando el apoyo de largo plazo a este sector: en el ejercicio de 2010 se aprobaron nuevos proyectos en 50 países por un total de US$4100 millones en nuevo financiamiento de la AIF y el BIRF y US$2000 millones provenientes de la Corporación Financiera Internacional (IFC). El 81% del apoyo de la AIF/BIRF se ha concentrado en África y Asia meridional y oriental. En el marco del Plan de Acción para la Agricultura se proyecta un aumento del financiamiento del Grupo del Banco Mundial, de US$4100 millones anuales en los ejercicios de 2006-08 a entre US$6200 millones y US$8300 millones anuales en los ejercicios de 2010-12. Además, el Banco también ha colaborado con otros organismos multilaterales en la creación del Programa Mundial para la Agricultura y la Seguridad Alimentaria como un medio para invertir en esos dos campos en los países pobres; las promesas de recursos alcanzan los US$914 millones a lo largo de tres años. Este programa se creó en respuesta a una solicitud del G-20 formulada en Pittsburg en septiembre de 2009, tras las promesas de recursos hechas por el G-8++ en L’Aquila en julio de ese mismo año. 67. Tal como lo ha hecho con los mercados emergentes, la comunidad internacional también respaldó las medidas anticíclicas adoptadas por los países de ingreso bajo. Por ejemplo, muchos programas respaldados por el FMI apoyaron la considerable acomodación fiscal en ese grupo de países (gráfico 11). Teniendo en cuenta los aspectos relativos a la sostenibilidad de la deuda, los programas para los países con niveles moderados de endeudamiento dieron margen para una mayor expansión 40 Food Price Watch, mayo de 2008, Banco Mundial. 24 fiscal que los programas para los países con elevados niveles de deuda41. Los países también se beneficiaron del apoyo financiero sin precedentes brindado por el FMI y el Banco Mundial. Los compromisos de financiamiento en condiciones concesionarias realizados por el FMI a los países de ingreso bajo en los ejercicios de 2008-09 y 2009-10 ascendieron a US$5000 millones, y los desembolsos alcanzaron los US$3000 millones. Además, en el marco de la asignación de derechos especiales de giro correspondiente a 2009, los países de ingreso bajo recibieron US$18 000 millones para aumentar sus reservas de divisas. Las donaciones y los créditos a largo plazo sin interés otorgados por la AIF a los Gobiernos de los 79 países más pobres del mundo aumentaron marcadamente hasta alcanzar los US$29 000 millones durante el ejercicio de 2009-10, y los desembolsos totalizaron cerca de US$21 000 millones. Gráfico 11. Medidas fiscales anticíclicas adoptadas por los países de ingreso bajo 30 (indicadores f iscales, como porcentaje del PIB) 14 12 29 Gasto (izquierda) 10 28 8 27 Ingresos y donaciones (izquierda) 26 6 4 2 25 0 24 -2 Saldo f iscal (izquierda) 23 -4 22 -6 2007 2008 2009 2010 Fuentes: Perspectivas Económicas Mundiales (PEM), cálculos del personal del Fondo. Fuente: PEM, cálculos del personal del Fondo. 68. Durante el ejercicio de 2009-10, el financiamiento del Banco Mundial destinado a redes de protección social en 58 países sobrepasó los US$5600 millones, que equivalen a siete veces el promedio del período anterior a la crisis (ejercicios de 2006-08). Dicho financiamiento ayuda a los Gobiernos a mantener el gasto en programas para ir en ayuda de la población pobre y otros grupos vulnerables a la crisis mediante el incremento de sus ingresos, el aumento de la asistencia a la escuela, la mejora de la nutrición, el fomento del uso de los servicios de salud y la creación de oportunidades laborales para los desempleados —incluidas aquellas personas que han caído en la pobreza debido a la crisis financiera—, y otras personas con discapacidades o víctimas de discriminación. Los programas sobre protección social respaldados por el Banco han incluido transferencias monetarias tanto condicionadas como no condicionadas, programas de obras públicas y transferencias en especie (por ejemplo, programas de comedores escolares). El Banco también estableció junto con otros donantes un 41 Véase “Creating Policy Space-Responsive Design and Streamlined Conditionality in Recent Low-Income Country Programs”, en www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/091009A.pdf. 25 programa de respuesta social rápida como parte de su marco general de respuesta ante la crisis, a fin de proteger la vida de los habitantes de los países de ingreso mediano e ingreso bajo y resguardar sus medios de vida durante la crisis mundial. Hasta septiembre de 2010, el Fondo Fiduciario de Múltiples Donantes del Programa de Respuesta Social Rápida había asignado US$37,6 millones para 34 actividades, de las cuales 25 se concentran en redes de protección social (70% del monto asignado) y 16, en países de África (58% del monto asignado). 69. En lo que respecta al apoyo al sector privado durante la crisis, IFC puso en marcha diversas iniciativas para complementar sus estrategias más generales y ayudar a las empresas privadas de los mercados emergentes a enfrentar condiciones del mercado nunca antes vistas. En colaboración con una amplia gama de asociados, IFC emprendió iniciativas para ayudar a eliminar los obstáculos al flujo de crédito a las microempresas y pymes, ayudar a las empresas a administrar activos problemáticos y aliviar problemas regionales específicos. Estas iniciativas incluyeron los programas de IFC de financiamiento para el comercio (el Programa Mundial de Financiamiento para el Comercio y el Programa de Liquidez para el Comercio Mundial), el Fondo para el Mejoramiento de las Microfinanzas, el Mecanismo de Financiamiento de la Infraestructura Afectada por la Crisis, los servicios de asesoría sobre acceso al financiamiento, y el Programa de Recuperación de Deudas y Activos. Con la colaboración de Gobiernos e IFI asociados, el apoyo a estas iniciativas totalizó más de US$11 000 millones, que incluyeron más de US$6000 millones en recursos propios de IFC, US$2000 millones aportados por Gobiernos e IFI asociados a través de IFC y US$3000 millones a través de mecanismos de financiamiento paralelo. IFC también ha puesto en marcha planes de acción coordinados con otras IFI en África, Europa central y oriental, y América Latina y el Caribe. Estas iniciativas han sido parte importante de la respuesta de IFC a la crisis financiera mundial y continúan produciendo un impacto considerable en el desarrollo. En total, los desembolsos de IFC alcanzaron los US$12 000 millones en el ejercicio de 2009-10. VI. CONCLUSIONES 70. Para poder hacer una evaluación definitiva del pleno impacto de la crisis mundial en los países en desarrollo habrá que esperar un poco más de tiempo y recopilar más datos, especialmente sobre las repercusiones en los hogares. No obstante, las pruebas presentadas en este documento revelan una impresionante capacidad de recuperación del crecimiento tanto en los países de ingreso mediano como en los de ingreso bajo. En general, los países en desarrollo estuvieron en condiciones de expandir los déficits fiscales y resguardar el gasto básico. Si bien se ha producido un aumento de los coeficientes de endeudamiento en los países de ingreso bajo, esto no debe causar gran preocupación mientras los déficits fiscales se controlen gradualmente a medida que se afianza la recuperación. 71. A diferencia de la capacidad de recuperación del crecimiento y de las medidas adoptadas para resguardar el gasto básico, la protección de los grupos vulnerables en los países en desarrollo ha sido un reto mucho más difícil debido a que los mecanismos de protección social son relativamente deficientes, sobre todo en los países de ingreso bajo, y también, en parte, a las restricciones fiscales. 72. En adelante, el resguardo de la recuperación mundial para asegurar la solidez y sostenibilidad del crecimiento mundial es el requisito más importante para lograr un mayor crecimiento en los países en desarrollo y para recuperar el impulso en la reducción de la pobreza y mejorar las condiciones de vida de las personas. Estos países tienen que comenzar a restablecer los mecanismos de amortiguación que resultaron tan útiles durante la crisis, para que de esa manera puedan estar preparados en caso de que se produzcan nuevas crisis en el futuro. El ritmo de restitución de esos mecanismos dependerá de las circunstancias de cada país, y debería estar en consonancia con el apoyo a la recuperación económica. Se debe dar primera prioridad al establecimiento de sistemas de protección social eficaces que se puedan financiar con recursos públicos. 26 73. En los países de ingreso bajo, sería conveniente que la consolidación fiscal se centrara en la movilización de ingresos internos por medio de una mejor política y administración tributarias. Los ingresos ya eran bajos antes de la crisis y han seguido disminuyendo; además, los países de ingreso bajo deberán resolver el gran déficit de infraestructura y mantener, o incluso aumentar, el gasto social para lograr sus objetivos de crecimiento y de reducción de la pobreza. También es necesario aumentar la eficiencia del gasto y mejorar su asignación. Otro factor fundamental para propiciar la capacidad de recuperación en los países de ingreso bajo es desarrollar sus sistemas financieros, de manera que los hogares y las empresas puedan manejar mejor el gasto y las inversiones en períodos de crisis. VII. TEMAS PARA SU DISCUSIÓN POR EL COMITÉ PARA EL DESARROLLO 74. Los miembros del Comité para el Desarrollo podrían discutir los siguientes temas: 1. En términos generales, ¿es acertada nuestra evaluación de la situación externa? ¿Existen otros riesgos u oportunidades que deberíamos tener en cuenta? 2. ¿Cuál es la mejor manera en que el Grupo del Banco Mundial y el FMI pueden brindar asistencia para reducir los riesgos en relación con el crecimiento y mejorar las perspectivas de una recuperación sostenible? 3. ¿Qué recomendaciones tienen los accionistas acerca de la labor adicional que debería realizar el Grupo del Banco Mundial en el ámbito de la agricultura y la seguridad alimentaria? 27