Transcript
229 H R V A T S K A J A V N A U P R A V A PRIKAZI Eu gen Pu si}: Jav na up ra va i dru{tve na teo ri ja Mi ho vil [ka ri ca * Pri kaz U pro sin cu 2007. iz tis ka je izi{la knji ga Jav na up ra va i dru{tve na teo ri ja aka-de mi ka Eu ge na Pu si}a, re dovitog pro fe so ra Prav nog fa kul te ta Sveu~ili{ta u Zag re bu, u mi ro vi ni, te re dovitog ~la na Hr vat ske aka de mi je zna nos ti i um jet nos ti. Knji gu su za jed no ob ja vi li Prav ni fa kul tet u Zag re bu i Dru{tve- no ve leu~ili{te u Zag re bu u bib lio te ci Suv re me na jav na up ra va . Ona se idej-no nas la nja na au to ro ve pri ja{nje ra do ve ( Up rav lja nje u suv re me noj dr`avi , 2002., Up rav ne or ga ni za ci je: in te rak ci ja-struk tu ra-in te res , 2005.) do pu nju- ju}i u nji ma za po~ete i ve} znat no raz vi je ne teo rij ske iz vo de op se`nim em- pi rij skim ma te ri ja lom. Nai me, naj ve}i dio knji ge ~ine kom pa ra tiv ni ana li- ti~ki pri ka zi sus ta va jav ne up ra ve u trima raz vi jenim eu rop skim ze mljama: Ve li koj Bri ta ni ji, Fran cus koj i Nje ma~koj. Knji ga se sas to ji od pet di je lo va: I. Teo ri ja, dr`ava i up ra va, II. Uje di nje no Kra ljev stvo Ve li ke Bri ta ni je i Sje ver ne Ir ske, III. Fran cus ka, IV. Nje ma~ka i V. In duk tiv ni zak lju~ak. Op rem lje na je au to ro vim pred go vo rom, sa`et kom na en gles kom je zi ku, po pi som li te ra tu re, kazalom poj mo va te ka za lom ime na i pro te`e se na 425 stra ni ca.Cilj je ove knji ge, ka`e sam au tor na po~et nim stra ni ca ma, »pri mi je ni ti no va shva}anja dru{tva na kon kret ni prob lem nas ta ja nja jav ne up ra ve iz da na{nje dr`avne up ra ve u tri raz vi je ne eu rop ske zem lje«. Ali is to kao {to i da na{nja jav na up ra va ci lje vi ma ko ji ma te`i i me to da ma kojima se pri to- * Mihovil Š karica, asistent na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu (assistant at the Chair of Administrative Science, Faculty of Law, Zagreb Uni- versity) 230 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 1., str. 229–239 H R V A T S K A J A V N A U P R A V A me ko ris ti zah va}a go to vo sve di je lo ve dru{tva ko jeg je dio, ta ko i Pu si}eva knji ga te mat ski zah va}a pu no dub lje i pu no {ire ne go je naz na~eno u go re na ve de nom cita tu o ci lju ovo ga ra da. Kri ti~ka ana li za bo ga tog em pi rij skog ma te ri ja la i kom plek sno st teo rij ske sin te ze da ju ovoj stu di ji nep roc je njivo zna~enje u dru{tve nim zna nos ti ma u ovom tre nut ku. Shva}aju}i up ra vu, dr`avnu i jav nu, kao jed nu od mno gob roj nih dru{tve nih struk tu ra, to je st in te rak ci ja sta bi li zi ra nih u vre me nu, au tor zak lju~uje da bi op}e za ko ni tos- ti dru{tve ne in te rak ci je mo ra le vri je di ti primije nje ne na up ravu sa mu kao i na od nos up ra ve s nje zi nom re le van tnom dru{tve nom oko li nom te kao tak ve olak{ati ra zu mi je va nje me|usob nih od no sa i od go va ra ju}ih pro ce sa u pro mat ra nim dru{tve nim struk tu ra ma. I ob r nu to: ako se teo rij ski pre su- mi ra ne za ko ni tos ti va lja no prov je re u em pi rij skoj ana li zi up rav nih sus ta va, ja ko je po ve}ana vje ro jat no st da spo me nu ti ele men ti teo rij skog mo de la vri je de i u dru{tvu uop}e, ~ime smo znat no bli`i ot kri va nju jedin stve ne pa ra dig me ko ja bi vri je di la u dru{tve nim zna nos ti ma. Pr vi dio knji ge sas to ji se od triju pog lav lja. U pr vome od njih (Teo rij ski ok vir, str. 1–33) au tor pos tav lja teo rij ski mo del za dalj nju ana li zu dru{tva, dr`ave i jav ne up ra ve. Po la ze}i od na slje|a kla si ka dru{tve nih zna nos ti (Dur kheim, Ma rx i We ber), pre ko suv re me nih znan stve ni ka ko jih su dje la sli~ne {iri ne obuh va ta (Luh ma nn, Ha ber mas i Cas tel ls), au tor do la zi do triju te me ljnih sas tav nica svoga teo rij skog mo de la: in te rak ci je kao os no ve sva ke dru{tve nos ti, su rad nje i su ko ba kao nu`nih i jed na ko vje ro jat nih re zul- ta ta sva ke in te rak ci je te dru{tve ne struk tu re kao in te rak ci je sta bi li zi ra ne u vre me nu. Da bi iz lo`eni teo rij ski mo del bio uv jer ljiv u tu ma~enju dru{tve- nih struk tu ra kao {to su dr`ava i up ra va te do volj no pouz dan kao ana li- ti~ko oru|e, au tor ga je na do pu nio svo jim tu ma~enji ma oko li ne u ko joj se ljud ska in te rak ci ja od vi ja te opi som i ana li zom ten den ci ja u mi je nja nju te oko li ne; ten den ci ja ko je su u suv re me noj zna nos ti op}eprih va}ene. Pr va je ten den ci ja po ve}ava nja dru{tve ne gus to}e, ka ko u njezinom iz vor nom de mog raf skom zna~enju ko je pod ra zu mi je va sve ve}i broj lju di po je di ni ci Zem lji ne po vr{ine, ta ko i u zna~enju sve frek ven tni je i in te ziv ni je ko mu- ni ka ci je me|u lju di ma uop}e. Dru ga je ten den ci ja ras ta ljud skog zna nja, ko ja vi{e od dru gih ote`ava znan stve no pred vi|anje i us mjeriva nje dru{tve- nih pro ce sa jer »da nas ne zna mo {to }emo zna ti sut ra«. ^ita va knji ga po put kon cen tri~nih kru go va us mje ra va au to rov ti jek iz la- ga nja na sve kon kret ni je i u`e dru{tve ne struk tu re. Sli je dom to ga, u slje- de}em od jelj ku au tor prim je nju je iz lo`eni mo del na dru{tve nu struk tu ru dr`ave (Dr`ava, str. 33–68).Dr`ava je, kao i mno ge dru ge dru{tve ne struk tu re, nas ta la kao traj na sta- bi li za ci ja od re|enih mo da li te ta ljud ske su rad nje ko ji su se ti je kom du gog 231 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 1., str. 229–239 H R V A T S K A J A V N A U P R A V A pred dr`av nog raz dob lja po ka za li do volj no u~in ko vi ti ma u za do vo lja va nju po je di na~nih te za jed ni~kih in te re sa pri pad ni ka ljud skog dru{tva. Ob ra na od pri rod nih ug ro za te od dru gih ljud skih sku pi na, rob na raz mje na, ve li ki po ljop riv red ni ra do vi ... – sve se to lak{e od vi ja lo u dru{tvu pod jed nom po li ti~kom vla{}u ma kak va ona bi la. No, s dru ge stra ne, kao pri mar no ljud ska in te rak ci ja, dr`ava je u svo joj struk tu ri sta bi li zi ra la i od re|ene is- ho de su ko ba, tj. in te res ne pred nos ti jed ne (vla da ju}e) kla se nad os ta li ma. U pr voj se fa zi raz vo ja mo der ne dr`ave po ku{alo os tva re ne in te res ne pred- nos ti u~ini ti traj ni ma pre kom jer no sta bi li zi ra ju}i dr`av nu struk tu ru u pr- vom re du mo no po lom fizi~ke si le (ko ji je tek pro te kom vre me na pos tao le gi ti man), a kas ni je i nor ma tiv nim sus ta vom za po vi je di i zab ra na. Pre- kom jer na sta bi li za ci ja mog la je i}i sa mo nau{trb pri la god lji vos ti dr`ave pre- ma svo joj oko li ni. U nas tav ku ovog pog lav lja au tor da je preg led nas tan ka mo der ne dr`ave od sta bi li zi ra nja mo no po la fi zi~ke si le u ap so lut nim mo- nar hi ja ma u os vit no vo ga vi je ka, pre ko de mok rat skih re vo lu ci ja i re for mi gra|an skog dru{tva sve do naj no vi jeg vre me na dr`ave jav nih slu`bi, dr`ave re gu la to ra te so ci jal ne dr`ave. Ta kav je preg led dob ro poz nat iz au to ro vih pret hod nih dje la, no sa da je do pu njen ~vr stim os lon cem uz sa mo za da ni teo rij ski ok vir. Dr`ava se pro mat ra kao dru{tve na struk tu ra raz voj ko je je uv je to van stup njem pri la god lji vos ti prom je na ma u nje zi noj oko li ni. Raz voj se kre}e od po~et ne sta bi li za ci je in te res nih pred nos ti jed ne vla da ju}e sku- pi ne lju di k uva`ava nju sve ve}eg bro ja sve le gi tim ni jih in te re sa ko ji se u dru{tvu is po lja va ju. Do pre poz na va nja i uva`ava nja tih in te re sa ni je uvi jek do la zi lo mir nim pu tem. In teg ra ci ja raz no rod nih in te re sa u le gi tim nu po li- ti~ku i eko nom sku utak mi cu zah ti je va pri la god bu dr`ave ko ja se pr ven stve- no pos ti`e di fe ren ci ja ci jom nje nih in sti tu ci ja i pos lo va ko je ona obav lja. U sve gu{}oj in te rak ci ji po ten ci jal su rad nje ras te, ali se is to dob no po ve}ava i mo gu}no st su ko ba. In te res nu rav no te`u ni je mo gu}e sta bi li zi ra ti jed nom zas vag da, ako ju je uop}e mo gu}e i pos ti}i. Ta ko dr`ava od svo jih po~eta- ka mo ra va ga ti iz me|u mo ral nih zah tje va pra ved nos ti, shva}ene kao jed na- kos ti na do pu nje ne dru{tve nom so li dar no{}u, te zah tje va sve ve}e slo bo de svo jih ~la no va (od dr`ave sa me). Ri je~ima au to ra: »Ne ra di se vi{e o iz bo- ru iz me|u su rad nje i su ko ba, iz me|u sta bil nos ti i pri la god lji vos ti, iz me|u slo bo de i pra ved nos ti. Ne go o nep res ta nom usa vr{ava nju umi je}a da se iz me|u tih op re~nih da tos ti u sa moj dru{tve noj po ja vi dr`ave odr`ava rav- no te`a. I to rav no te`a ko ja je la bil na, ka ko sa ma po se bi, jer ob je stra ne tri ju op re ka dje lu ju jed na na ra~un dru ge, ta ko i zbog to ga {to se ~itav pro- ces od vi ja u oko li ni ko ja se mi je nja sve br`e«. Tre}e pog lav lje pr vog di je la knji ge (Up ra va, str. 68–100) ujed no je i korak da lje u kon kre ti za ci ji dru{tve nih struk tu ra na ko ji ma au tor is pi tu je va lja no- 232 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 1., str. 229–239 H R V A T S K A J A V N A U P R A V A st pred lo`enog teo rij skog mo de la. Raz voj ko ji je te kao od dr`av ne up ra ve do raz gra nanog i fun kcio nal no di fe ren ci ra nog sus ta va jav ne up ra ve au tor ana li zi ra u svjet lu di ho to mi ja o ko ji ma je bi lo ri je~ i pri je: su rad nje i su ko- ba kao pod jed na ko iz vjes nih is ho da sva ke in te rak ci je, sta bil nos ti i pri la- god lji vos ti kao na~ina fun kcio ni ra nja sva ke dru{tve ne struk tu re u od no su s nje zi nom oko li nom te slo bo de i pra ved nos ti kao mo ral nim mje ri li ma sva- ke in te res ne ek vi lib ris ti ke u ljud skom dru{tvu. Dr`av na up ra va nas ta la je kao sa mos tal na dru{tve na struk tu ra iz dva ja njem iz mo no lit ne dr`av ne vlas- ti feu dal nih kra lje va. Slu`e}i sva ko dob nom no si te lju po li ti~ke vlas ti kao oru|e za rje{ava nje unu tar njih prob le ma u dr`avi i kao oru`je u su ko bi ma s dru gim dr`ava ma, up ra va je mo ra la bi ti os lo bo|ena od su ko ba unu tar se be sa me. Dio bom vlas ti dr`ava je up ra vu po ku{ala u pot pu nos ti izo li ra ti od svog unu tar njeg kon flik tnog po ten ci ja la pre ba cu ju}i ga na de mok rat ske iz bo re, po li ti~ku utak mi cu u vi{es tra na~kom par la men tu te na su ko be s dru- gim dr`ava ma. Dr`av na je up ra va unu tar se be do seg la vi so ku ra zi nu sta bi- li zi ra ne su rad nje, po naj pri je zah va lju ju}i svom hi je rar hij skom ure|enju te ve za no{}u prav nim nor ma ma. Nep res ta no po ve}ava nje up rav nog apa ra ta, kao i ko li~ine dru{tve nog proiz vo da ko ji se tro{i na up rav ne dje lat nos ti, au- tor ob ja{nja va di fe ren ci ja ci jom pos lo va ko je je dr`av na up ra va preu zi ma la na se be. [ire njem kru ga le gi tim nih dru{tve nih in te re sa po ve}avao se i op seg jav nog in te re sa, za do vo lja va nje ko jeg je jam~ila up ra va, stal no ba lan si ra ju}i iz me|u zah tje va pra ved nos ti pri ras pod je li do ba ra sve bo ga ti jih dru{ta va i zah tje va za slo bo dom priv re|iva nja os lo bo|enog od pre kom jer ne re gu la ci je i pre ras pod je le dru{tve nog do hot ka dr`av nom in ter ven ci jom. Au tor pi{e o ~eti ri ve li ke sku pi ne up rav nih pos lo va ko je ka rak te ri zi ra ju dr`av nu up ra vu u vre me nu kad ona po la ko pre la zi gra ni ce dr`ave pos- ta ju}i, u raz vi je nim zem lja ma svi je ta, jav nom up ra vom: pos lo vi kla si~ne dr`av ne up ra ve ko ji ma ona jam~i si gur no st sta nov ni{tva na te ri to ri ju od- re|ene dr`ave (ob ra na, pra vo su|e, fi nan ci je, unu tar nji i vanj ski pos lo vi), jav ne slu`be (priv red ne, dru{tve ne, teh ni~ke, ko mu nal ne, in for ma cij ske), re gu la ci ja te so ci jal na dr`ava. Na tak voj kla si fi ka ci ji jav nih pos lo va te me lji se kom pa ra tiv ni pri kaz up rav nih sus ta va triju ve likih eu rop skih dr`ava. Na kra ju ovog od jelj ka au tor pru`a per spek ti vu dalj njeg raz vo ja jav ne up ra ve ko ja }e se i da lje nas tavlja di fe ren ci ra ti u sve vi{e fun kcio nal no neo vis ni jih di je lo va ko ji sve ma nje pod ra zu mi je va ju dr`av nu si lu kao me to du svoga dje lo va nja. Kao in teg ra tiv ni prin cip no vog, vo do rav nog po ve zi va nja raz- li~itih up rav nih or ga ni za ci ja, ali i po ve zi va nja unu tar njih u ti mo ve i rad ne sku pi ne, au tor is ti~e zna nje. U dru gom di je lu knji ge (str. 101–183) au tor ob ra|uje dr`avu i jav nu up- ra vu Uje di nje nog Kra ljev stva Ve li ke Bri ta ni je i Sje ver ne Ir ske. Kao nu`an 233 Mihovil [karica: Eugen Pusi}: Javna uprava i dru{tvena teorija HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 1., str. 229–239 H R V A T S K A J A V N A U P R A V A uvod u ana li zu suv re me nog up rav nog sus ta va, au tor da je preg led po vi jes- nog raz vit ka ka ko sa me dr`ave ta ko i dr`av ne up ra ve u Ve li koj Bri ta ni- ji. Stav lja nag la sak na li near ni i kon ti nui ra ni raz voj po li ti~kih in sti tu ci ja i up rav nih or ga ni za ci ja ko ji je omo gu}io da se su rad nja i su kob ti je kom vre me na, te mno go pri je ne go u zem lja ma kon ti nen tal ne Eu ro pe, shva te kao neiz bje`ni ele men ti sva ke ljud ske in te rak ci je te se ug ra de u te me lje in sti tu cio nal nog fun kcio ni ra nja Ve li ke Bri ta ni je. Zais ta: ra no pos tig nu ta rav no te`a iz me|u raz li~itih po li ti~kih fak to ra kao i kom bi na ci ja su rad nje i su ko ba me|u nji ma, ma ka ko bi la ru di men tar na i slu~aj na, znatno je pri- po mog la da Ve li ka Bri ta ni ja naj ra ni je dos tig ne sta tus svjet ske si le. To me je u jed na koj mje ri pri do ni je la i bri tan ska pri vr`eno st tra di ci ji po{tova nja us tav nih obi~aja i ne pi sa nih na~ela. Pre te`ni dio ovog di je la knji ge au tor pos ve}uje ana li zi up rav nih re for mi pro- ve de nih od kon zer va tiv nih vla da pod vod stvom Mar ga ret That cher 1980-ih i ra nih 1990-ih. To i ne ~udi kad se ima na umu od lu~no st ko jom su te mje re pro ve de ne i nji hov ut je caj na sli~ne re for me dr`av ne up ra ve di ljem svi je ta kao i na per spek ti vu gle da nja i shva}anja dr`av ne up ra ve u prak si, ali i u up rav noj zna nos ti. Na vo de se tri glav ne sas tav ni ce re for mske stra te gi je: po- ve}anje pri la god lji vos ti priv re de ta ko da se po ve}a slo bo da sna ga na tr`i{tu, i to pri va ti za ci jom i de re gu la ci jom, sma nji va nje so ci jal nih da va nja i us lu ga da bi se os lo bo di la sred stva za in ves ti ra nje te po ve}anje pri la god lji vos ti i u~in ko vi tos ti dr`av nog apa ra ta da bi se re for me mog le pro ves ti. Ana li zi ra ju se i glav ni prog ram ski do ku men ti: Ini ci ja ti va za fi nan cij ski me nad`me nt, Po ve- lja gra|ana, Dr`avni slu`be ni ci: kon ti nui tet i prom je ne, Mo der ni za ci ja up ra ve . Sli je di op}i preg led or ga ni za ci je sus ta va jav ne up ra ve na vo|enjem svih, sa- mos tal nih i ne sa mos tal nih, up rav nih or ga ni za ci ja. Ta kav preg led au tor da je i u sklo pu pri ka za up rav nih sus ta va os talih dviju dr`ava. Taj je pri kaz uvod u ana li zu po je di nih re so ra up rav ne dje lat nos ti u ko jem se iz lo`eni teo rij- ski mo del is pi tu je na naj kon kret ni joj ra zi ni. Bri tan ska po li ci ja, Na cio nal na zdrav stve na slu`ba, re gu la cij ske slu`be i agen ci je te stu po vi i re`imi so ci jal- ne dr`ave pri ka za ni su u di na mi ci pro ve de nih up rav nih re for mi. Na nji hovu prim je ru au tor ana li zi ra nas ta ja nje sus ta va jav ne up ra ve ko jem je dr`av na up ra va sa mo jez gra. To je sus tav ko jim se dr`ava in sti tu cio nal no pri la go|uje prom je na ma u suv re me nom dru{tvu: nep res ta nom ras tu zna nja, po ve}anju dru{tve ne gus to}e te {ire nju kru ga le gi tim nih dru{tve nih in te re sa, od nos no po ve}anju slo`enos ti svo je ne pos red ne oko li ne u ko joj dje lu je i u ko joj nep- res ta no va ri ra iz me|u op re~nih te`nji (su ko b-su rad nja, sta bil no st-pri la god- lji vo st, slo bo da-pra ved no st) pri za do vo lja va nju jav nog in te re sa. Tre}i dio knji ge ana li ti~ki je pri kaz po vi jes nog raz vo ja i suv re me nog sta nja fran cus ke dr`ave i up ra ve (str. 185–270). Au to ro vo iz la ga nje po vi jes nog
