Transcript
Historiska och samhällsekonomiska brännpunkter Lokalsamhället i förändring institutioner och socialt kapital Svante Servin Institutioner och socialt kapital förutsättningar för en nations utveckling Inledning Ända sedan slutet av andra världskriget har de rika västländerna (låt vara mer eller mindre engagerat) på olika sätt försökt att stötta de fattigare länderna i deras utveckling. Metoderna har varierat och diskussionen om hur bistånd och utvecklingshjälp ska utformas har ständigt pågått. De flesta är dock överens om att resultatet inte har blivit det väntade. De fattigaste länderna är fortfarande fattiga. Vissa forskare påstår till och med att biståndspolitiken förhindrar den ekonomiska utvecklingen i de fattigaste länderna och dessa skulle klara sig mycket bättre utan den. Eftersom regeringarna i dessa länder så gott som alltid är korrupta så hamnar dessutom en stor del av pengarna i fickorna på fel personer. 1 Varför ska det vara så omöjligt för vissa länder att utvecklas, att bli industrialiserade med en stabil ekonomisk tillväxt och komma till rätta med befolkningsproblemet? Vi i Europa löste ju detta för ca 200 år sedan under vår Industriella revolution, varför går det inte nu? Christer Gunnarsson och Mauricio Rojas menar i sin bok Tillväxt, stagnation, kaos att tillväxten måste vara förankrad i ett institutionellt nationellt regelverk för att utveckling ska kunna ske och de länder som saknar dessa hamnar oundvikligen i stagnation och eller kaos. 2 De menar också att oförmågan att skapa institutioner som både erbjuder säkerhet och möjliggör långsiktigt ekonomiskt tänkande är den största enskilda orsaken till att många u-länder misslyckats med sin ekonomiska tillväxtpolitik. 3 För att förklara begreppet institutioner så använder författarna följande citat från Douglass C. North som menar att institutioner är detsamma som spelreglerna i ett samhälle eller, mer formellt uttryckt, de restriktioner som människor sätter upp för att ange formerna för mänskligt samarbete 4 Har utvecklingsländerna alltså inte rätt spelregler för att spela det 1 William Easterly, The Elusive Quest for Growth, Gunnarsson, Rojas, Tillväxt stagnation, kaos, Gunnarsson, Rojas, Tillväxt stagnation, kaos, Gunnarsson, Rojas, Tillväxt stagnation, kaos, stora tillväxtspelet? Är det därför som biståndet inte fungerar? Om så är fallet, hur hjälper vi då dem att sätta upp dessa spelregler så att deras ekonomi kan skjuta fart? Bo Rothstein utvecklar och fördjupar diskussionen när det gäller betydelsen av institutioner i sin bok Sociala fällor och tillitens problem. Rothstein menar att den inte räcker med att ett land har fungerande spelregler (institutioner). Om människorna i en nation inte litar på dessa regler och därför inte följer dem så blir reglerna naturligtvis meningslösa och institutionerna upphör att fungera. Anledningen till att människorna i landet inte följer dessa regler beror, enligt Rothstein, på att de inte litar på att andra i samhället följer reglerna. Ingen vill vara the sucker som ensam och troskyldigt följer reglerna medans omgivningen fullständigt struntar i dem. Rothstein använder begreppet socialt kapital för att beskriva befolkningens förmåga att lita på varandra och social fälla för att beskriva situationen där ingen litar på varandra. 5 Institutionernas betydelse För att en nation ska utvecklas så behövs alltså fungerande gemensamma spelregler. Dessa kan vara formaliserade i form av lagar och förordningar men de kan också vara mer av typen vanor, sedvänjor och/eller informella maktstrukturer. 6 Man slås ju genast av svårigheterna som måste uppstå i de flesta afrikanska länder där västerländska kolonisatörer har ritat ut de olika nationerna på kartan med hjälp av en linjal och struntat fullständigt var de olika stammarna har haft sin hemvist. Dessa länder har idag knappast gemensamma informella institutioner. Vanor och sedvänjor (kultur) kan skilja sig åt mellan de olika stammarna och misstänksamheten mot varandra är ofta stor. Vid ev. val så röstar man efter stamtillhörighet istället för ideologi och vinnande parti tillsätter en regering med medlemmar från den egna stammen. Makten är nu koncentrerad och finns det gamla oförätter så tar man itu med dem nu med hela statsapparaten bakom sig, ibland går det till och med så långt som folkmord. Det intressanta med det här exemplet är att vi i väst, genom att påtvinga vår form av demokrati till ett land där det inte finns fungerande spelregler för denna, i vårt oförstånd kan rasera en någorlunda stabil maktbalans mellan olika stammar och istället underlätta för de krafter som är ute efter hämnd och etnisk rensning. 5 Rothstein, Sociala fällor och tillitens problem, Gunnarsson, Rojas, Tillväxt stagnation, kaos, För att de formella institutionerna ska fungera så behövs ett övervaknings- och sanktionssystem som ser till att reglerna följs och kan ta till åtgärder för dem som inte följer dem. Det är givetvis ingen idé att ha lagar om det inte finns en fungerande polis och ett rättvist rättssystem. Institutionerna måste skapa trygghet och säkerhet hos befolkningen och se till att bevaka och försvara den enskildes rättigheter d.v.s. det måste finnas en fungerande statsmakt med ett våldsmonopol som kan användas vid behov 7 För att skapa en effektiv marknadsekonomi med en ökande tillväxt så måste det finnas olika typer av rättigheter. Gunnarsson och Rojas delar in dessa rättigheter i tre områden: Egendomsrätten, Kontraktsrätten och Näringsrätten. Egendomsrätten innebär att det måste vara reglerat vem som äger ex. en egendom, vem som har rätt till avkastning och till vinsten vid ev. försäljning. Kontraktsrätten innebär att aktörer på marknaden kan ingå avtal och kontrakt med varandra med förvissning om att om den andra parten inte lever upp till sina löften så kan man dra personen/företaget inför domstol och få ersättning. Näringsrätten innebär att man kan bedriva affärsverksamhet utan onödiga skråregler och andra inskränkningar. Rätten ska gälla alla, oavsett kön och etnisk bakgrund (dock inte olika former av brottslig verksamhet). Det är också mycket viktigt att dessa rättigheter inte bara gäller mellan enskilda människor och företag, utan även i förhållande till staten. 8 Ett regelsystem som kan vara mycket dominerande och har satt en stor prägel på olika samhällen, både historiskt och idag är religionen. Eftersom religionen till sin form både är formell och informell så kan den vara mycket betydelsefull för en nations utveckling och sammanhållning. Olika religionskrig kan totalt splittra en nation, men också vara den kraft (eller kitt) som skapar sammanhållning och gemenskap i ett land. Historiskt sett så är det ju snarare en regel än ett undantag att kungar och makthavare använde sig av religionen för att stärka sin makt och särskilja sitt folk från andra runtomkring. Extra effektiv blir alltså religionen när den kan styras av den lokala makthavaren och det behöver inte handla om forntida kungar, Gustav II Adolfs propaganda via de lokala prästerna är också ett bra exempel. Det vore intressant om tilltron till de statliga institutionerna är större i länder 7 Gunnarsson, Rojas, Tillväxt stagnation, kaos, Gunnarsson, Rojas, Tillväxt stagnation, kaos, som har haft någon form av statskyrka där religion och politik gått hand i hand, jämfört med ex. katolska länder där kyrka och stat är mer skilda åt. En gemensam tydlig politisk ideologi kan också skapa en plattform för en stark stat som kan garantera fungerande institutioner. Dessa stater är ofta totalitära och använder sig ibland kanske lite väl flitigt av sitt våldsmonopol. Men faktum karstår att länder med dessa styren oftare lyckas ta sig ur fattigdomen och få igång tillväxten. Taiwans utvecklig är ett bra exempel men man kan också titta på Kuba och Kina. Det vore hemskt om ett land både måste gå igenom både en fas av nationalism, med de faror som det innebär, och en fas av ett mer eller mindre totalitärt samhälle med mycket hårda nypor för att utveckling ska ske. Ser man på Västeuropa så blir det tydligt att demokratiseringsprocessen kommer igång långt (ca 100 år) efter det att landet industrialiserats. Men samtidigt så är det faktiskt så att de flesta industriländer verkligen har blivit fungerande demokratier till slut. Det kanske är så att när en stark statsmakt (även om den är odemokratisk) bygger upp fungerande institutioner, ett samhälle med tydliga spelregler, på sikt även formar en befolkning som inte kommer acceptera ett totalitärt samhälle. Om institutionerna verkligen fungerar som de ska och folket har förtroende för dessa så kan man också använda dem till att krossa/förändra regimen för att skapa ett mer människovänligt samhälle. Socialt kapital och sociala fällor En nation kan emellertid ha hur effektiva institutioner som helst, de kommer ändå inte att fungera om inte folket har förtroende för dessa. Det menar Bo Rothstein i sin bok Sociala fällor och tillitens problem. Han visar upp flera exempel på hur människor, trots att de vet att de förlorar på sitt beteende i längden, inte vågar lita på att de spelregler som finns är fungerande och rättvisa. Rothstein menar att det handlar om bristande tillit till sina medmänniskor, eftersom man inte kan lita på att alla andra inte fuskar så är det lika bra att fuska själv. Rothsteins exempel från Ryssland blir mycket tydligt. Statsmakten har där svårt att få in skattepengar från befolkningen, trots att alla vet att dessa pengar behövs och kommer folk tillgodo i form av sjukvård, utbildning, infrastruktur m.m. Men eftersom man varken litar på att skattemyndigheten fungerar utan korruption och nepotism eller att ens grannar och arbetskamrater betalar sin del så försöker man själv också smita undan från skatten. Detta beteende blir på lång sikt förödande för staten och oerhört svårt att komma till rätta med, för hur ändrar man folks personliga uppfattningar och upplevelser? Man har hamnat i en 4 social fälla Ett begrepp som ursprungligen formulerades av psykologen John Platt 1973 och som Rothstein formulerar ungefär så här: I en viss situation vinner alla på att alla samarbetar Men om man inte litar på att alla andra samarbetar så är det meningslöst att själv göra det eftersom det man vill åstadkomma kräver att de flesta gör det. Det innebär att det kan vara rationellt att inte samarbeta, i alla fall kortsiktigt. Slutsats: ett effektivt samarbete för gemensamma ändamål kan bara uppstå om man litar på att de andra också väljer att samarbeta. Den sociala fällan slår igen. Alla får det sämre trots att alla inser att alla skulle tjäna på att samarbeta. 9 Begreppet socialt kapital har funnits innan Rothstein skrev sin bok och den som kanske är mest känd när det gäller dessa tankegångar är Robert Putnam som under 1990-talet undersökte en decentraliseringsprocess som genomfördes i Italien under 1970-talet. (En del påstår att han inspirerades till denna undersökning efter ett besök i Sverige där han slogs av den höga tilltron mellan människor och de fungerande institutioner som fanns här.) Reformen fungerade alldeles utmärkt i de norra delarna av Italien men resultatet blev katastrofalt i de södra delarna. Anledningen till detta skulle vara, enligt Putnam, att det sociala kapitalet skulle vara större i de norra delarna. Tilltron till varandra och till de statliga institutionerna var större i norr, de flesta ställde upp på och respekterade spelreglerna Anledningen var att man i norra delarna hade en tradition av ett levande föreningsliv och andra sociala nätverk t.ex. körsång och idrott och därigenom på ett naturligt sätt träffade olika sorters människor som man fick förtroende för och kunde lita på. Putnam fick en hel del kritik för att föreningar i sig skulle skapa socialt kapital. Det säger ju sig själv att föreningar för djävulsdyrkare eller digitala nätverk för pedofiler knappast ökar befolkningens tilltro till varandra. Sen är också frågan vad som är hönan och vad som är ägget. Det kanske är så att det är i ett område med stort socialt kapital som man organiserar sig i nätverk, man blir alltså inte höglitare genom körsången utan man organiserar en körverksamhet just för att man redan är en höglitare Vad menar då Rothstein är anledningen till att vissa områden/nationer har en tradition av ett stort socialt kapital och andra inte? Jo, det handlar om fungerande universella institutioner. 9 Rothstein, Sociala fällor och tillitens problem, Med universella menas att institutionerna är opartiska och inte gynnar någon medborgare mer än någon annan. En fungerande rättstat är mycket viktig men det är också viktigt att andra offentliga förvaltningar präglas av saklighet och tydliga regler. Ju tydligare reglerna är för de offentliga förvaltningarna desto mindre utrymme finns det för bedömningar hos de ansvariga tjänstemännen och möjligheten till medborgarnas förtroende ökar. Rothstein jämför i boken barnbidraget med socialbidraget. Eftersom alla vet att alla medborgare i Sverige har rätt till barnbidrag och reglerna (och kontrollmöjligheterna) är stora så uppfattar man bidraget som rättvist (trots att man kan diskutera varför mångmiljonärer ska få statliga bidrag för att ta hand om sina barn). Socialbidraget däremot, avgörs ofta av en handläggare, regler och kontrollmöjligheterna blir otydligare, vilket innebär att det oftare diskuteras om orättvisor och bidragsfusk. Däremot är förtroendet för politiker mindre viktigt eftersom de förväntas (och bör ha) selektiva intressen eftersom de ska genomföra den politik som deras väljare har satt dem att göra och kan därför inte uppfattas som helt universella eller rättvisa. 10 Om institutionerna verkligen är rättvisa spelar alltså mindre roll, det viktigaste är att de uppfattas som rättvisa. Anledningen till att en del folkgrupper har svårt att uppfatta offentliga institutioner som rättvisa kan man ofta hitta i deras gemensamma erfarenheter. Att de svarta i USA, efter århundraden av slaveri, förtryck och t.o.m. lynchningar, har svårare att lita på de amerikanska domstolarnas opartiskhet är väl inte så svårt att förstå. När man dessutom läser att 10 % av svarta amerikanska män mellan 25 och 29 satt i fängelse år 2004 och att det, enligt Malcolm Young på The Sentencing Projekt, är så att afroamerikaner befinns skyldiga oftare och får hårdare straff än vita 11 då kan man tycka att det snarare vore korkat att alltför mycket lita på systemet. Jag uppskattar därför Rothsteins kraftfulla argumentation mot tanken att vissa kulturer och/eller folkgrupper av etniska skäl skulle vara bättre rustade till social tillit och förmåga till att skapa socialt kapital än andra. Hur det än är med den saken så är det givetvis mycket viktigt att alla amerikaner har tilltro till rättstaten och att man vänder sig till polisen istället för Gudfadern för att få rättvisa skipad. Men Rothstein menar att det kollektiva minnet av tidigare orättvisor kan fördröja och 10 Rothstein, Sociala fällor och tillitens problem, Apropå, tidskrift från BRÅ, nr kanske förhindra att socialt kapital uppstår, på samma sätt som det kan bibehålla detsamma om det finns positiva minnen hos kollektivet. 12 Sammanfattning För att ett land ska utvecklas och tillväxten ska öka så behövs alltså fungerande institutioner, men dessa fungerar inte om det inte finns ett socialt kapital hos innevånarna. Detta sociala kapital kan bara bildas när medborgarna har tillit till opartiskheten i de offentliga institutionerna, gärna en längre tid så att det i befolkningens kollektiva minne finns många positiva exempel. Men hur får man då folk att lita på dessa? Det verkar inte som det politiska styret är så viktigt, det är alltså inte frågan om diktatur eller demokrati som är den primära. Däremot så är det viktigt att folket betraktar sig som en nation och om man dessutom har en gemensam religion eller politisk ideologi så är det ännu bättre. När man har skapat en stark statsmakt så får den skicka signaler till befolkningen på olika sätt för att visa att institutionerna är rättvisa men också att de kan vara lönsamma även kortsiktigt. Det är viktigt med många exempel på att även de privilegierade i samhället måste anpassa sig till de regler som gäller och att kön, etnicitet och liknande inte spelar någon roll. Statsmakten måste ta till hela medieapparaten till hjälp för att få ut budskapet till befolkningen. I fattigare länder måste man kanske bjuda in ögonvittnen till rättegångar o. dyl. för att de sedan kan berätta om sina upplevelser i byarna. Man kan också åka runt på propagandaturer i olika delar av landet. Det lönsamma, även på kort sikt, med att följa spelreglerna måste vara att alternativet är för farligt. Risken för att ertappas måste vara stor och straffsatserna måste vara höga. Det kan räcka med att man tror att alla andra inte vågar fuska för att det ska kännas helt OK att inte fuska själv. Den svåraste frågan blir nog ändå hur man i ett fattigt land i Afrika hittar någon som både har den politiska viljan och militära styrkan att försöka. Det är verkligen inte lätt 12 Rothstein, Sociala fällor och tillitens problem,
