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INTEGRACION ECONOMICA Y ARMONIZACION FISCAL. MERCOSUR. Por JUAN PATRICIO COTTER (h) I. La integración Económica .Si analizamos la historia de la humanidad, podemos observar que desdesiempre el hombre ha tenido dos fuerzas opuestas que lo atraen, el aislacionismo y elintegracionismo. Estas corrientes han estado en pugna, la primera de ellas tratando de impedirlas corrientes mercantilistas con el propósito de edificar una economía que se autoabasteciera, sindepender del exterior. Y la segunda, pregonando el libre comercio y la eliminación de barreras(1).Luego de la segunda guerra mundial, surge una Europa devastada quetrata de buscar una solución a sus males en la unión de sus países. Se incrementó sobremanerael interés relativo a los problemas de integración económica. Comienza de esta manera a gestarseel fenómeno de la globalización mundial que caracteriza este fin de siglo.Este fenómeno de liberación del comercio y de aumento del tráficointernacional, implica que los espacios económicos sean cada vez más grandes y dificulta lasubsistencia de los mercados cerrados.La integración económica se traduce en un proceso tendiente a abolir ladiscriminación entre las unidades económicas de las diferentes naciones. Para lograr esteobjetivo, es necesario efectuar una serie de actuaciones de acoplamiento de las distintasestructuras naciones, a fin de lograr integrarse con un mínimo de costo social. Es claro que esteproceso exige un período transitorio a lo largo del cual, en determinado momento, se deberátransferir parte de la soberanía nacional a entidades comunes que adquieren caráctersupranacional (2). Este proceso se manifiesta de distintas formas, estas son: Zona de Librecomercio, Unión Tarifaria, Unión Aduanera, Mercado Común, Unión Económica de IntegraciónEconómica Total.Algunas de las características de la integración económica son lassiguientes:a) La concreción de economías de escalas que permiten una mayoreficiencia, a partir del establecimiento de plantas de gran dimensión y la producción en grandesseries. Se abaratan los costos y se optimiza la competencia en el mercado internacional.b) El crecimiento del poder de negociación que logran los estadosintegrados. Es claro que el poder de negociación está vinculado al PNB y la integración significala suma de los PNB de los países integrados.c) La posibilidad de desarrollo de actividades industriales quedeterminados países no podrían desarrollar individualmente (v.gr. grandes obras hidroeléctricas,industria satelital, industria atómica). d) La intensificación de la competencia que significa la ampliación de unmercado (3).En síntesis, estos procesos de integración económica responden a lanecesidad de competir en un mundo cada vez más globalizado. Nos guste o no es el mundo quenos toca vivir y allí radica la importancia del Mercosur. hemos dejado de ser un mercado de 33millones de habitantes para pasar a convertirnos en un mercado de 198 millones. Hemos dejadode tener un PNB de 87.000 millones de dólares para pasar a tener un PNB de 450.000 millonesde dólares. Somos parte de uno de los cuatro espacios económicos más importantes del mundo. II. Integración económica latinoamericana. Antecedentes delMercosur. El primer intento de integración económica americano lo constituyó laPrimera Conferencia Internacional Americana que se reunió en Washington el 2 de octubre de1889, por iniciativa de los Estados Unidos. A esta iniciativa concurrieron delegados dediecinueve repúblicas americanas. Sin embargo, este primer intento no prosperó por oposiciónde la Argentina y de Chile. Los delegados argentinos quisieron evitar un enfrentamiento conEuropa, principal cliente de nuestras exportaciones (4).Concluida la segunda guerra mundial, una Europa devastada se unía parasubsistir. El 18 de abril de 1951 se firmó el Tratado de París que creó la Comunidad Europea delCarbón y del Acero (C.E.C.A.), el 25 de mayo de 1957 se firmó el Tratado de Roma mediante elcual se constituyó la Comunidad Económica Europea y un año mas tarde se instituyó laComunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM). Esta integración europea, que surgíapara hacer fuerte a Europa frente al protagonismo adquirido por los Estados Unidos y la UniónSoviética y que surgía con un fuerte respaldo político con la idea de apaciguar el antagonismoentre Francia y Alemania, preocupó a los países latinoamericanos que temían que susexportaciones de productos agropecuarios se vieran afectadas por medidas proteccionistas.De tal manera la idea de integración latinoamericana que se veníaasomando se concretó en la ciudad de Montevideo el 18 de febrero de 1960. En esta ciudad,varios países latinoamericanos (Argentina, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay) firmaronel Acuerdo de Montevideo que instituyó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio(ALALC).Este ambicioso proyecto que propuso la liberación del comercio comoetapa previa a la constitución de un mercado común latinoamericano, no tuvo el éxito esperado.Sin embargo, sembró las bases para la concreción del Acuerdo de Montevideo de 1980(12.8.80), en donde se instituyó la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).Fueron firmantes de este acuerdo Argentina, Chile, México, Paraguay, Perú Uruguay, Brasil,Colombia, Ecuador, Venezuela y Bolivia.Y fue precisamente en el marco de la ALADI, que el 20 de diciembre de1990, nuevamente en la ciudad de Montevideo, se suscribió con el Brasil el Acuerdo deComplementación Económica Nº 14. La finalidad perseguida con este acuerdo que, como biensabemos, fue el antecesor del Mercosur, fue facilitar la creación de las condiciones necesariaspara el establecimiento de un mercado común y promover la complementación económica deambas naciones. - 3 -No bien firmado este acuerdo, Paraguay y Uruguay expresaron suinterés en incorporarse al mercado común. Por consiguiente, comenzó a gestarse un nuevoacuerdo cuatripartito que culminó el 26 de marzo de 1991, con la firma del “Tratado deAsunción” que resolvió constituir un mercado común formado por estos cuatro países (5). III Integración económica y armonización fiscal. Hemos hablado de esta realidad de fin de siglo signada por laglobalización de la economía mundial y la necesidad de formar parte de un proceso deintegración serio y estable que atraiga la atención de los capitales del mundo desarrollado para eldesarrollo de nuestra economía nacional. Puntualizamos que éste es el verdadero valor delMercosur.Ahora hay que tener en claro, que como en todo proceso integrador, delproceso participan distintas partes individuales e independientes que se integran para formarparte de un todo. Es evidente que cada parte o estado se incorpora con un bagaje normativo quepuede coincidir las menos veces, o estar en colisión con las normas internas de los demásestados partes. También es claro que algunas de estas diferencias pueden generar distorsionesen el comercio interregional que estarían en contra del fin perseguido por la integración deseada.Aquí radica la importancia de la armonización.Todo proceso integrador requiere de cierto grado de armonización fiscala fin de lograr la efectiva liberación comercial deseada. Enseña JORGE MACON que laarmonización fiscal es la supresión o por lo menos la reducción de las distorsiones de srcenfiscal a la competencia de productos y a la circulación de factores (6),En un proceso que consiste en ajustar las estructuras impositivas de lospaíses miembros de un proceso de integración, con la finalidad de adecuarlas a la finalidadperseguida en dicho proceso integrador. Como todo proceso requiere de tiempo y es claro que elgrado de armonización fiscal de un proceso integrador deberá estar de acuerdo con el grado deintegración deseado.En los procesos de integración en los cuales se eliminan las barreras alcomercio intrazona, en forma inmediata se manifiestan los distintos niveles de tributación internaexistentes. En efecto, una vez abierto el mercado interno, los distintos productores nacionalesperciben en forma inmediata la incidencia que tiene la tributación en sus costos de producción yen los precios de venta. Por consiguiente, habrá que tratar de eliminar estas distorsiones aefectos de que el comercio intrazona esté sustentado en el principio de la libre competencia. Paraello, se requiere un grado de armonización fiscal suficiente para superar o eliminar las medidas oelementos que causan una discriminación o distorsionen el comercio intercomunitario.Por otra parte, estos distintos niveles de tributación interna tambiéndistorsionan la rentabilidad de las empresas, afectando la localización de futuras inversiones,atraídas por la ampliación del mercado.La incidencia de la tributación interna en la libre competencia estávinculada con la imposición a los bienes y servicios. Y la incidencia de la tributación internasobre la rentabilidad empresarial está más bien relacionada con el impuesto a la renta (7). IV Distintas formas de armonización. Existen distintos mecanismos de integración, ponderables en función deldesarrollo económico de los estado sumidos en el proceso integrador y del grado de integracióndeseado. Enseña GERSON DA SILVA que estos mecanismos son tres: 1) uniformar, 2)compatibilizar e 3) instrumentar.El primero de estos mecanismos consiste en la formulación de unapolítica tributaria supranacional y en función de ésta, uniformar la carga impositiva. Con estemecanismo se trata de eliminar la distorsión fiscal, esto es la perturbación que se produce en lacirculación de las mercaderías y servicios, como consecuencia de las asimetrías fiscalesexistentes entre los distintos estados partes. Se persigue la igualación de las legislacionestributarias de tal manera que, en los distintos gravámenes, exista igual hecho imponible, baseimponible, tasa aplicable y eficacia administrativa.Como se observa este mecanismo de armonización resulta demasiadorígido e impracticable en los primeros estadios de los procesos de integración. Esta uniformidadimplica dar prioridad a las políticas tributarias supranacionales y le quita los estados partes unaimportante herramienta de política económica nacional. Por lo tanto, sólo resulta aconsejable enlas últimas etapas de integración cuando se acerca la unión económica, en donde existe unapolítica común económica y puede ser aplicable una política de uniformidad tributaria.El segundo mecanismo de armonización señalado es lacompatibilización. Con la utilización de este mecanismo se persigue no ya la eliminación de lasasimetrías fiscales sino su neutralización. Se traduce en la utilización de mecanismoscompensatorio que permiten adecuar las distintas políticas tributarias, neutralizando y anulandolos efectos distorsivos de las asimetrías fiscales. Con este mecanismo los estados partesmantienen cierto grado de independencia.Con el tercer mecanismo de integración no se busca alcanzar ciertogrado de igualdad tributaria como en los dos mecanismo integradores comentados, sino que porel contrario se busca deliberadamente la implementación de medidas tendientes a generardesigualdades tributarias que beneficien a los estados menos desarrollados, con la intención degenerar una localización más equilibrada de las inversiones (8). V La experiencia europea. La experiencia integradora europea tuvo muy en cuenta la necesidad deuna armonización tributaria. El tema fue tratado en el informe del “Comité Newmark” queintegraron los profesores NEUMAR, SHOUP, COSCIANI y BARRERE en el año 1962 y en el“Programa de Armonización Tributaria” en el año 1967.De manera que no sorprende que el Tratado de Roma se refiera a lanecesidad de un tratamiento igualitario para los productos ordinarios de los estados partes.El tratado de Roma también estableció la eliminación de los derechosaduaneros y el establecimiento de un arancel externo común (arts. 30/37).
