Raport Końcowy

Transcript

Nazwisko i imię MGR PAWEŁ DZIEKAŃSKI Temat badania: POLITYKA BUDŻETOWA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO I JEJ WPŁYW NA KONKURENCYJNOŚCI I INNOWACYJNOŚCI REGIONU Uzasadnienie wyboru Problematyka związków między polityką budżetową, wzrostem gospodarczym oraz zatrudnieniem wydaje się częścią szerszego pytania o możliwości oddziaływania JST na gospodarkę i dobrobyt społeczny, o możliwości stabilizacji pozytywnych efektów działań JST na sferę społeczną i gospodarczą, a przez to i kraj. Publiczne dochody i wydatki oraz stojące za nimi działania JST stanowią część interwencji podejmowanych przez instytucje państwowe we współczesnym coraz bardziej globalnym świcie. Szereg decyzji JST np. o charakterze regulacyjnym wpływa na gospodarkę i społeczność lokalną, ale nie uwidacznia się to bezpośrednio we procesach finansowych. Nie można lekceważyć znaczenia, jakie polityka budżetowa (finanse publiczne) wywierają na gospodarkę. Ogromna różnorodność podejmowanych działań sprawia, że ocena, w jaki sposób wpływają one na dobrobyt społeczny nie jest sprawą łatwą. Część ma potencjalnie pozytywny wpływ na aktywność ekonomiczną i wzrost, inne z kolei negatywny, część może zwiększyć nierówności społeczne, część zaś je niwelować, niektóre mogą służyć wyższemu zatrudnieniu i aktywności zawodowej, podczas gdy inne przeciwnie. Ponadto polityka budżetowa i działania z jej zakresu mogą wchodzić w interakcje z polityką społeczno-gospodarczą wzajemnie się uzupełniając, wzmacniając lub zwalczając. JST poprzez właściwe zorganizowanie i kształtowanie polityki budżetowej, własnej działalności, stworzenie korzystnych warunków rozwoju przedsiębiorczości i gospodarki lokalnej wpływają na innowacyjność i konkurencyjność regionu. Polityka budżetowa za pomocą dostępnych środków może wpływać na konkurencyjność i innowacyjność regionu. Wielkość poszczególnych działań (wydatków i dochodów) zależy od kierunku i zakresu realizowanych zadań (własnych i zleconych) do wykonania oraz od planowanego rozwoju. Większość działań JST wymaga finansowania, a więc za pomocą podatków lokalnych, opłat lokalnych oraz cen za usługi jednostek komunalnych, regulacja prawa miejscowego, jednostki mają wpływ na zniekształcenie lub polepszenie zakresu alokacji zasobów, zaciąganie lub nie 1 zaciąganie pożyczek i kredytów (dług publiczny), co wpływa na poziom oszczędności oraz inwestycje sektora prywatnego, postrzeganie funkcjonowania administracji i jakość życia. Zrozumienie w jaki sposób działania polityki budżetowej wpływają na poziom wytwarzanego produktu, wzrost gospodarczy i zatrudnienie oraz jak zmiany w jej zakresie przekładają się na dynamikę gospodarczą w perspektywie cyklu koniunkturalnego jest bardzo istotnym problemem. Cel badań Badania są próbą spojrzenia kompleksowego na problem polityki budżetowej JST w ich działalności inwestycyjnej, rozwojowej, oraz możliwości wykorzystania polityki do wzrostu innowacyjności i konkurencyjności regionu, a także określenie wpływu polityki budżetowej przez kształtowanie stawek podatków lokalnych, opłat lokalnych, cen za usługi komunalne, plany zagospodarowania przestrzennego, działania z zakresu infrastruktury technicznej i społecznej oraz inne możliwe przedsięwzięcia na rozwój regionu. Celem badania było znalezienie racjonalnych rozwiązań podnoszących efektywność i skuteczność polityki budżetowej jednostek samorządu terytorialnego, a także ocena polityki budżetowej (systemu finansów) samorządu terytorialnego z punktu widzenia działań przez jednostki podejmowanych oraz ich wpływu na innowacyjność i konkurencyjność regionu. Zakres przestrzenny i czasowy badania, uzyskane zwroty Zakres przestrzenny i czasowy badania, który pozwala na realizację celu badawczego; przewiduje się poddanie badaniu JST z województwa świętokrzyskiego (samorząd województwa, starostwa powiatowe - 14 powiatów (1 miasto na prawach powiatu), urząd gminy - 102 gminy); zakres czasowy badania będzie dotyczył lat 1999-2004. Podstawowym źródłem danych o budżetach JST były BDR (GUS) i RIO oraz wywiad ankieterki prowadzony według kwestionariusza opartego na otwartych i zamkniętych pytaniach. Ponadto poddano analizie akty prawne dotyczące funkcjonowania i organizacji oraz spraw finansowych JST, literaturę z zakresu polityki budżetowej (dochodów i wydatków) JST, bazy danych min. ministerstwa gospodarki, rozwoju regionalnego, ministerstwa finansów, oraz sprawozdania i dane statystyczne uzyskane z GUS (BRD) oraz RIO. Z pośród 102 gmin do których zwrócono się z ankietą pozytywną odpowiedź otrzymano z 75 gmin (73,53%). 2 Sektor JST został podzielony w czasie badania rozkładu dochodów i wydatków, zgodnie z obowiązującym podziałem administracyjnym, na następujące kategorie: gmina, powiat, województwo. Metodologia badań Metoda badań:  analiza aktów prawnych dotyczących funkcjonowania i organizacji oraz spraw finansowych JST,  analiza literatury z zakresu polityki budżetowej (dochodów i wydatków) JST,  badania ankietowe JST, analiza danych statystycznych,  analiza baz danych min. ministerstwa gospodarki, rozwoju regionalnego, ministerstwa finansów,  analiza danych statystycznych GUS. Spodziewane efekty badań Spodziewane efekty badań:  określenie możliwości wpływu JST za pomocą polityki budżetowej na rozwój, konkurencyjność i innowacyjność regionu,  określenie kierunków możliwego wpływu JST na sytuację społeczno-gospodarczą regionu,  sprawdzenie w praktyce i znalezienie najbardziej skutecznych kierunków, rozwiązań związanych z oddziaływaniem polityki budżetowej na rozwój,  konkurencyjność i innowacyjność regionu i gospodarki lokalnej i na tej podstawie przedstawienie ewentualnych propozycji zmian. Realizacji i osiągnięciu spodziewanych efektów służyły przeprowadzone badania teoretyczne i empiryczne z zakresu realizowanej przez JST polityki budżetowej. Przedmiot badania Zarządzanie JST to proces realizacji celów jakie dana społeczność lokalna uznaje za priorytetowe i konieczne, oraz którym władza lokalna stara się sprostać wykorzystując dostępne zasoby. Zarządzanie JST utożsamiane jest z zarządzaniem jej finansami, czego bezpośrednim wyrazem jest prowadzona gospodarka finansowa (polityka budzetowa) 3 Istotną rolę w procesie racjonalizacji publicznej gospodarki finansowej odgrywa polityka budżetowa, gdyż budżet jest podstawową instytucją finansów publicznych i w nim znajdują odzwierciedlenie programy działań władz. W budżecie ogólne cele polityczne i społeczno-gospodarcze zostają przekształcone w konkretne zadania do realizacji. Dochody i wydatki budżetowe są wykorzystywane do wykonania określonych usług publicznych oraz ochrony instytucji polityczno-ustrojowych, a także zapewnienia rozwoju określonych dziedzin i form działalności gospodarczej, oraz realizacji określonych przemian w gospodarce, w tym również podniesienia innowacyjności i konkurencyjności gospodarki regionu. Działalność jednostek samorządu terytorialnego określona jest ustawami oraz aktami prawnymi regulującymi większość poczynań formalnych i merytorycznych. Do najważniejszych ustaw zaliczyć należy:  konstytucja,  ustawa o gminie, powiecie i województwie,  ustawa o finansach publicznych,  ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja RP w art. 167, ust. 2 stanowi, iż dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Podobny przepis zawarty został w art. 3, ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3, ust. 2 ustawy dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są także udziały we wpływach podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT). Ustawa o finansach publicznych narzuca dwie bardzo ważne zasady, tj. jawność i przejrzystość finansów publicznych. Zasada jawności związana jest z jawnością debat budżetowych, a zasada przejrzystości realizowana jest prz istnienie jednolitej klasyfikacji budżetowej. Polityka budżetowa JST jest szczególnie istotna biorąc pod uwagę racjonalne gospodarowanie przez nie środkami publicznymi, tj. gromadzenie i wydatkowanie tych środków. Polityka budżetowa to operowanie wydatkami i dochodami, regulowanie ich wysokości, struktury, wzajemnych proporcji i sald dla osiągnięcia celów społecznych, ekonomicznych i politycznych. Zajmując się sposobem wykorzystania dochodów i wydatków publicznych polityka ta pełni zadania społeczno-gospodarcze, dzięki którym zostaje 4 zapewniony rozwój określonych stosunków społecznych, ochrona instytucji politycznoustrojowych, rozwój określonych dziedzin i form działalności. Dla lepszego zrozumienie problemu polityki budżetowej niezbędne wydaje się także zapoznanie się z definicją budżetu. Pojęcie budżetu określić można w zależności, od tego, na co bardziej kładziemy nacisk1. W ustawie o finansach publicznych definiuje się budżet państwa i budżet jednostek samorządu terytorialnego. Bez względu jednak, jakiego podmiotu dotyczy, budżet ma kilka cech wspólnych2:  jest zestawieniem przedmiotowych dochodów i wydatków,  uchwalany jest w formie ustawy lub uchwały na okres jednego roku,  odpowiada określonym zasadom budżetowym,  pełni funkcje: redystrybucyjną, sygnalizacyjno-kontrolną, fiskalną, stymulacyjną. Budżet zatem to podstawy plan finansowy, prowadzenia polityki budżetowej, uchwalany przez organy przedstawicielskie, w którym ustala się w sposób dyrektywny zadania polegające na bezzwrotnym gromadzeniu i rozdziale zasobów pieniężnych, stosownie dla planowanych zadań publicznych3. JST poprzez właściwe zorganizowanie i kształtowanie polityki budżetowej, własnej działalności, stworzenie korzystnych warunków rozwoju przedsiębiorczości i gospodarki lokalnej wpływają na innowacyjność i konkurencyjność regionu. Polityka budżetowa za pomocą dostępnych środków może wpływać na konkurencyjność i innowacyjność regionu. Wielkość poszczególnych działań (wydatków i dochodów) zależy od kierunku i zakresu realizowanych zadań (własnych i zleconych) do wykonania oraz od planowanego rozwoju. Działania polityki budżetowej (dochodowej i wydatkowej) JST mogą dotyczyć: - podatków lokalnych (ich wzrostu, spadku) - opłat lokalnych, - cen za usługi komunalne, - promocji, marketingu JST, - rozwoju terenów pod kontem inwestycji, - wspieraniu działań sektora MSP, - wpieraniu szkolnictwa w regionie, - planów zagospodarowania przestrzennego, - działań z zakresu infrastruktury technicznej, społecznej. 1 Molinie J., Gaudement, Finanse publiczne, Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa, 2000, s. 165. Głuchowski J., Wstęp do skarbowości, Wyd. Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań, 1997, s. 24. 3 jw., s. 19. 2 5 JST w ramach polityki budżetowej mogą: - wpływać na konkurencyjność i innowacyjność regionu, - wpływać na rozwój przedsiębiorczości, - wpływać na wykorzystanie potencjału wytwórczego regionu, - wpływać na tempo rozwoju i wzrostu gospodarczego, - ograniczać bezrobocie, - przyczyniać się do osiągnięcia przez politykę gospodarczą założonych celów. Opis badań ANALIZA DANYCH BDR i RIO DYNAMIKA DOCHODÓW JST W POLSCE W LATACH 1999-2004 Wyszczególnienie 2000/1999 2001/2000 2002/2001 2003/2002 2004/2003 Polska 111,9 109,6 100,6 98,9 115, 6 Gminy ogółem 106,9 93,0 107,4 104,3 111,8 Powiaty 127,5 107,4 90,9 90,7 112,2 112,2 108,7 99,5 95,8 114,3 112,7 124,2 91,7 108,2 152,7 Miasta na prawach powiatu Samorządowe województwa Źródło: opracowanie własne, dane GUS, MF. DYNAMIKA DOCHODÓW JST WOJEWÓDZTW ŚWIĘTOKRZYSKIEGO Wyszczególnienie 2000/1999 2001/2000 2002/2001 2003/2002 2004/2003 Gminy ogółem 107,09 107,65 104,66 105,42 109,50 Powiaty 125,19 114,05 87,39 91,66 111,34 109,58 108,73 99,59 98,49 107,64 145,96 97,08 88,11 108,31 114,28 Miasta na prawach powiatu Samorządowe województwa Źródło: opracowanie własne, dane GUS, MF. 6 DYNAMIKA WYDATKÓW JST WOJEWÓDZTW ŚWIĘTOKRZYSKIEGO Wyszczególnienie 2000/1999 2001/2000 2002/2001 2003/2002 2004/2003 Gminy ogółem 111,73 105,30 103,16 103,39 113,00 Powiaty 126,13 114,33 89,14 91,35 109,08 122,00 125,42 100,92 92,59 110,27 147,02 105,07 81,66 106,46 104,21 Miasta na prawach powiatu Samorządowe województwa Źródło: opracowanie własne, dane GUS, MF. W 2004 r. widzimy największy od 1999 r. wzrost dochodów JST, szczególnie wysoki w województwach. Uwzględniając 23,5% inflacji, jaka miała miejsce od 1999 do 2004, można pokazać znacznie niższy wzrost dochodów JST w ujęciu realnym. Swoboda dysponowania dochodami przez JST wiąże się z udziałem w ich dochodach – dochodów własnych. UDZIAŁ DOCHODÓW WŁASNYCH W OGÓLNEJ KWOCIE DOCHODÓW BUDŻETOWYCH JST W LATACH 1999-2004 (W %) Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 43,7 41,7 40,8 41,9 43,5 51,5 Gminy ogółem 54,6 52,5 47,7 46,3 47,3 48,2 48,7 48,4 47,6 49,2 52,7 60,4 6,2 7,9 8,3 10,5 11,3 24,9 17,9 16,0 13,4 15,7 15,9 59,1 Miasta na prawach powiatu Powiaty Samorządowe województwa WOJEWÓDZTWO ŚWIĘTOKRZYSKIE Gminy ogółem Miasta na prawach powiatu Powiaty Samorządowe województwa 40,66 40,19 37,98 38,25 39,08 42,63 41,23 41,34 39,05 41,32 46,19 52,66 4,39 5,26 5,52 7,42 7,48 8,84 11,37 7,34 6,95 8,21 8,16 33,45 Źródło: opracowanie własne, dane GUS, MF. Województwa i powiaty wzrost dochodów zawdzięczają zwiększonym transferom z budżetu państwa (obniżka dochodów własnych). Zakres swobody w dysponowaniu dochodami zwiększył się w powiatach i miastach na prawach powiatu, jednak jest on nadal 7 bardzo niski, stąd zmiany dochodów własnych nie wywierały znacznego wpływu na dynamikę ogólnej kwoty dochodów powiatów. W 2004 r. zmiana ustawy o dochodach JST zapewniła zwiększenie udziału dochodów własnych w ogólnej kwocie dochodów budżetowych, jednak nie była ona korzystna dla wszystkich jednostek samorządowych. Głównym beneficjentem tych zmian były województwa. Wyraźny wzrost w dochodach własnych nastąpił również w powiatach. Jednostki te w największym stopniu zależą od transferów z budżetu państwa. W omawianym okresie udział dochodów własnych w dochodach budżetów gmin zwiększył się, jednak zmiana była niewielka. Zakres swobody dysponowania przez JST dochodami wiąże się z poziomem dochodów własnych. Swoboda ta nie oznacza jednak możliwości przeznaczania dowolnej ich części na inwestycje. W praktyce istotna jest nadwyżka uzyskiwana przez JST z dochodu na wydatkami związanymi z realizacją zadań o charakterze obligatoryjnym. Wydatki bieżące JST mają charakter obligatoryjny, w większości są regulowane przepisami prawa. Stąd też o działalności inwestycyjnej, rozwojowej decydują dochody własne. Wydatki inwestycyjne poszczególnych typów JST określane są możliwościami finansowymi, umiejętności pozyskiwania środków zewnętrznych, charaktery gminy, sytuacji społeczno-ekonomicznej gminy itd. Czynniki te decydują o inwestycjach i działalności rozwojowej JST. STRUKTURA WYDATKÓW INWESTYCYJNYCH WG TYPÓW JST W LATACH 1999-2004 (W %) Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Gminy ogółem 58,5 54,4 41,7 45,2 50,2 49,8 28,0 28,2 27,9 24,5 22,5 23,8 5,1 7,2 9,0 7,7 8,2 8,5 8,4 8,2 9,6 9,4 12,6 11,4 Miasta na prawach powiatu Powiaty Samorządowe województwa Źródło: opracowanie własne, dane GUS, MF. Zakres samodzielności finansów JST wyznaczają wynikające z obowiązków norm prawnych prawa i obowiązki JST związane z gromadzeniem środków publicznych i ich rozdysponowaniem. Samodzielność finansowa jest efektem procesów decentralizacji finansów publicznych. Przekazywanie samorządom uprawnień do pozyskiwania źródeł finansowania zadań nie musi następować i nie następuje w takim samym stopniu, jak 8 przekazywanie uprawnień do dysponowania środkami finansowymi. Przekazywanie tego rodzaju uprawnień, jest niestety dużo wolniejsze niż przekazywanie zadań na szczeble niższe JST4. Spośród trzech szczebli JST największy udział w działaniach rozwojowych, inwestycyjnych mają gminy, na dobrym 22,5%-28,2% poziomie prezentują się miasta na prawach powiatu. Szczególnie słabo na tym tle prezentują się powiaty i samorządowe województwa, których udział nie przekracza 10%. UDZIAŁ WYDATKÓW INWESTYCYJNYCH W OGÓLNEJ KWOCIE BUDŻETÓW JST W LATACH 1999-2004 (W %) Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 18,6 17,4 16,7 15,9 15,2 16,2 Gminy ogółem 21,8 20,6 17,4 17,2 26,9 18,1 17,2 16,1 15,3 13,1 12,0 13,6 6,4 7,5 9,1 8,1 8,8 10,1 31,6 28,7 27,8 28,7 32,8 28,8 Miasta na prawach powiatu Powiaty Samorządowe województwa WOJEWÓDZTWO ŚWIĘTOKRZYSKIE Gminy ogółem Miasta na prawach powiatu Powiaty Samorządowe województwa 18,33 17,94 15,53 15,52 17,58 18,77 10,21 14,60 10,48 12,18 12,48 10,46 12,08 10,35 10,42 7,92 11,35 12,96 42,42 52,94 34,92 31,67 39,65 41,43 Źródło: opracowanie własne, dane GUS, MF. Powszechnym zjawiskiem w latach 1999-2003 jest spadek udziału wydatków inwestycyjnych w ogólnej kwocie wydatków budżetowych JST. Wystąpił on wyraźnie wśród gmin oraz miastach na prawach powiatu. Może być to związane ze wzrostem wydatków bieżących związanych z eksploatacją i remontami obiektów infrastrukturalnych, co istotnie wpływa na możliwości inwestycyjne. Jednostki, które więcej inwestują w budowę i modernizację dróg (infrastrukturę), w kolejnych latach część dochodów przeznaczają na ich eksploatację. Kronberger-Sokołowska E., Samodzielność finansów jednostek samorządu terytorialnego [W:] Prawne i finansowe aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, t. 2, red. S. Dolata, Wyd. Uniwersytetu Opolskiego, Opole, 2000, s. 76. 4 9 Duża część inwestycji JST realizowana jest w wyniku samodzielnych decyzji podjętych przez organy JST. Finansowane są one z wygospodarowanych przez nie środków i zdobytych środków zewnętrznych. Znaczna część inwestycji powiatów oraz województw finansowana jest z dotacji celowych, zależy więc w poważnym stopniu od skali dofinansowania z budżetu państwa. Zdecydowany wzrost dochodów JST w 2004 r. skierowany był na wzrost wydatków inwestycyjnych, a w mniejszym na bieżącą działalność. Zmiany rozmiarów inwestycji realizowanych przez JST w ostatnich latach ilustruje dynamika tych wydatków zawarta w tabeli poniżej. DYNAMIKA WYDATKÓW INWESTYCYJNYCH JST W LATACH 1999-2004 (W %) Wyszczególnienie 2000/1999 2001/2002 2002/2001 2003/2002 2004/2003 Polska 115,0 104,3 96,2 92,8 120,5 Gminy ogółem 110,3 77,0 104,4 103,0 119,7 115,6 103,3 84,6 85,1 12u7,4 129,4 131,8 81,9 98,1 124,9 116,0 121,1 94,5 124,1 109,3 109,34 91,17 103,05 117,12 120,70 174,33 73,78 117,31 94,87 92,50 107,99 115,05 67,80 130,80 124,78 183,50 69,31 74,06 133,28 108,87 Miasta na prawach powiatu Powiaty Samorządowe województwa WOJEWÓDZTWO ŚWIĘTOKRZYSKIE Gminy ogółem Miasta na prawach powiatu Powiaty Samorządowe województwa Źródło: opracowanie własne, dane GUS, MF. Wydatki inwestycyjne JST w okresie badawczym były najbardziej wyrównane jedynie dla gmin. Zestawienie poziomu wydatków inwestycyjnych JST w przeliczeniu na 1 mieszkańca w latach 1999-2004 przedstawia te same kierunki zmian, jakie wynikają przedstawionej wcześniej dynamiki. 10 WYDATKI INWESTYCYJNE JST W PRZELICZENIU NA JEDNEGO MIESZKAŃCA W LATACH 1999-2004 (W ZŁ) Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 316,8 341,8 356,7 343,3 322,2 388,5 Gminy ogółem 263,5 274,2 224,5 234,3 243,9 291,5 298,3 324,6 336,2 285,0 247,4 316,2 23,0 34,8 48,7 39,9 39,8 49,6 26,7 28,2 34,1 32,3 40,5 44,3 288,6 345,6 309,5 286,4 353,4 423,2 Miasta na prawach powiatu Powiaty Samorządowe województwa Województwo świętokrzyskie Źródło: opracowanie własne, dane GUS, MF. Niski poziom wydatków inwestycyjnych dla powiatów i województw wiąże się z charakterem realizowanych przez nie zadań. Z ich budżetów realizowane są inwestycje o charakterze ponadgminnym (powiat), czy regionalnym (województwo). Podstawową część zadań służących świadczeniu usług publicznych realizują gminy, stąd ich ok. 50% udział w tworzeniu inwestycji. Struktura działowa wydatków inwestycyjnych poszczególnych JST związana jest z ich charakterem oraz charakterem realizowanych przez nie zadań. Największe zróżnicowanie kierunków inwestowania występuje w gminach, które znaczną część swoich inwestycji realizują w gospodarce komunalnej, równie dużo przeznaczają na rozwój infrastruktury w transporcie, w rolnictwie (wodociągi, kanalizacja) i w oświacie. Miasta na prawach powiatu koncentrują się na budowie i modernizacji dróg, infrastruktury oświatowej i gospodarce komunalnej. Powiaty z kolei charakteryzują się dużymi inwestycjami w transporcie i ochronie zdrowia, województwa zaś – ochrona zdrowia, rolnictwo, transport. Zmiany w strukturze działowej wydatków inwestycyjnych JST obejmowały zwiększenie wydatków inwestycyjnych gmin na budowę dróg i gospodarkę wodną oraz spadek wydatków w gospodarce komunalnej. Zmniejszył się udział wydatków gmin na budowę i modernizację placówek oświaty. Zwiększenie nacisku na rozbudowę i modernizację infrastruktury transportowej widoczne jest w miastach na prawach powiatu, powiatach i województwach. Zmniejszyły się wydatki powiatów i województw na rozbudowę bazy dla ochrony zdrowia. 11 Dochody JST wzrastały w większym stopniu niż ich wydatki. Wolniej niż dochody i ogólna kwota wydatków zmieniały się wydatki inwestycyjne, zmiany te w JST były różnokierunkowe. Zestawienie dynamiki dochodów, wydatków i wydatków inwestycyjnych nie wskazują na konieczność coraz większego zadłużania się dla sfinansowania realizowanych przez JST inwestycji. Sugestia taka może dotyczyć powiatów, których dochody wzrosły w mniejszym stopniu niż wydatki, a wydatki inwestycyjny zostały podwojone. W okresie funkcjonowania trzech szczebli JST występowały znaczne wahania poziomu dochodów JST, związane nie tylko ze stanem finansów budżetu państwa, ale także ze zmianami polityki wobec poszczególnych poziomów samorządu, min. z dodawaniem i ujmowaniem realizowanych przez nie zadań. Nowa ustawa o dochodach JST w 2004 r. podniosła poziom dochodów, wzmocniła ich samodzielność ekonomiczną, szczególnie powiatów i województw silnie dotąd uzależnionych od budżetu państwa. Kierunki inwestowania poszczególnych JST są związane z charakterem realizowanych zadań. Zmiany, jakie nastąpiły w strukturze wydatków inwestycyjnych polegały na koncentracji wysiłków na budowie i modernizacji infrastruktury technicznej, szczególnie drogowej. Zmniejszył się udział wydatków przeznaczonych na ochronę zdrowia, gospodarkę mieszkaniową, i komunalną. Utrzymujące się różnice poziomu wydatków inwestycyjnych JST określone są charakterem poszczególnych regionów, jednak w decydującym stopniu wynikają z możliwości finansowych JST oraz obligatoryjnych wydatków bieżących i konieczności utrzymania ich na poziomie zapewniającym nieprzekraczalne minimum zaspokojenia potrzeb społecznych. Należałoby się zastanowić na podziale budżetu na bieżący i inwestycyjny. Rozwiązanie to może zapobiec wykorzystaniu dochodów z majątku na cele bieżące, niestety jednocześnie może usztywnić gospodarkę finansową. 12 ANALIZA PYTAŃ ANKIETOWYCH Liczba jednostek zarejestrowanych, wyrejestrowanych wzrastała do roku 2001, następnie do 2003 roku liczba jednostek spadałaby w kolejnych latach ponownie wzrastała. 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 średnioroczne Wpisane do rejestru 3509 4161 5894 3292 3241 3069 3524 3812 Wypisane z rejestru 3319 3150 4436 2735 2837 3936 3321 3390 W przypadku przedsiębiorstw wpisanych do rejestru 20,0% gmin nie dało odpowiedzi, a w przypadku wypisanych z rejestru 26,67%. Dla zwiększenia własnych dochodów, polepszenia sytuacji społeczno-gospodarczej, przyciągnięcia nowych mieszkańców czy inwestorów, gminy w okresie 1999-2005 starały się obniżać stawki podatków poniżej maksymalnej, udzielać zwolnień, ulg, umorzeń dla następujących podatków:  od nieruchomości  od środków transportowych  rolny  leśny  od spadków i darowizn  od posiadania psów  karta podatkowa W badanym okresie często gminy indywidualni rozpatrywały sprawy związane z wysokością podatków. Gminy stosowały również zwolnienia ustawowe. W przypadku podatku od nieruchomości stawki podatków poniżej maksymalnej, udzielanie zwolnień, ulg, umorzeń dla wnioskodawców następowało najczęściej za powstanie nowych miejsc pracy, podejmowanie działalności gospodarczej po raz pierwszy na terenie gminy. W związku z dogodnym położeniem geograficznym niektóre gminy stosowały stawki podatków poniżej maksymalnej, zwolnienia, ulgi, dla przedsiębiorstw turystycznych i agroturystyki. 25,33 % gmin nie udzieliło żadnych informacji odnośnie stosowania stawek poniżej maksymalnej, ulg, zwolnień czy umorzeń od podatków. Gminy stosują stawki poniżej maksymalnej, ulgi, zwolnienia czy umorzenia od podatków  od nieruchomości (70,66% udzieliło odpowiedź, 29,34% nie udzieliło)  od środków transportowych (68,0%; 32,0%) 13  rolny (57,34%; 42,66%)  leśny (29,34%; 70,66%)  od spadków i darowizn (13,34%; 86,66%)  od posiadania psów (46,67%; 53,33%). 52,0% gmin nie udzieliło odpowiedzi w kwestii ulg i zwolnień w podatkach dla lokalnych przedsiębiorców. 48,0% gmin podaje, iż stosuje stawki poniżej maksymalnej, ulgi, zwolnienia czy umorzenia od podatków w stosunku do podatku od nieruchomości dla lokalnych przedsiębiorców. W przypadku innych podatków wielkości te są bardzo niewielkie. Najczęściej podawane przyczyny stosowania obniżek podatków dla lokalnych przedsiębiorców to:  wysokość inwestycji,  tworzenie nowych miejsc pracy i utrzymanie ich przez minimum 2 lata,  rozpoczynanie działalności gospodarczej po raz pierwszy na terenie gminy,  ustawowe obniżki,  indywidualne rozpatrywanie wniosków. Dwie (Piekoszów, Starachowice) z pośród 75, które wypełniły ankietę w badanym okresie nie emitowały obligacji. Zalety związane z programem emisji obligacji:  Mniejsze koszty obsługi bankowej, niższe prowizje opłaty za usługi bankowe,  Forma prawna emisji zawarta w ustawie z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach,  Szybkie pozyskanie znacznego kapitału, różne okresy zapadalności, możliwość rolowania emisji, tj. refinansowanie wykupu aktualnie zapadającej transzy emisji przez nową emisję,  Przez obrót na rynku emisji ma charakter marketingowy,  Dopasowanie wielkości emisji do potrzeb kapitałowych gminy, elastyczność kształtowania warunków programu, możliwość oferowania dodatkowych nie finansowych świadczeń,  Możliwość zaprezentowania opinii publicznej prowadzonych programów inwestycyjnych, a zwłaszcza mieszkańcom,  Zapoznanie obywateli z aktualną sytuacją finansową,  Przyciągnięcie uwagi obywateli do działań podejmowanych przez gminę, uzyskanie szerszego zrozumienia i akceptacji dla podejmowanych działań. 14 Gminy podają, że wyemitowały obligacje na pokrycie kosztów związanych z budową dróg gminnych i rozwojem infrastruktury. 50,67% gmin odpowiedziało na tak w kwestii zaciągania długoterminowych kredytów inwestycyjnych. Kredyty te przeznaczone były na rozwój i modernizację oraz budowę nowej szeroko rozumianej infrastruktury, kanalizację, wodociągi, drogi, infrastrukturę społeczną i techniczną. Gminy (46,67%) dla poprawy funkcjonowania działań, koordynacji działań prorozwojowych, starają się tworzyć strategie działania, w ramach, której mamy do czynienia ze strategią inwestycyjną. 43 (53,3%) gminy podało, że nie posiada ani strategii, ani długoletniego planu inwestycyjnego lub nie udzieliło w danej kwestii dopowiedzi. Gminy starają się podejmować i realizować działania związane z rozbudowa, modernizacją budową szeroko rozumianej infrastruktury w ramach podejmowanych działań inwestycyjnych. W zakresie inwestycji 31 gmin (41,33%) nie udzieliło odpowiedzi. 58,67% udzieliło odpowiedzi, z czego 3/4 gmin za najważniejsze inwestycje w zakresie poprawy warunków działań gospodarczych uznało: budowę dróg, kanalizacji, wodociągów, sieci wodno-kanalizacyjnej oraz sanitarnej. 41 (54,67%) gmin nie udzieliło odpowiedzi w zakresie planowanych inwestycji na rok 2006 dla poprawy działania lokalnych przedsiębiorców i rozwoju regionu. 45,33% podaje, że podejmuje inwestycje a ich kierunki pokrywają się z inwestycjami lat wcześniejszych (kanalizacja, wodociągi, infrastruktura techniczna, społeczna, telekomunikacyjna). Łagów, jako jedyna gminy (z pośród 75 otrzymanych ankiet) zadeklarowała, iż udzieliła w badanym okresie gwarancji kredytowej (poręczenia kredytowego) na rzecz Związku Gmin Gór Świętokrzyskich. Gminy bardzo niewielkie nakłady ponoszą na cele promocji i reklamy (marketing), lub nie ponoszą ich wcale. Średniorocznie gminy na promocję wydają 780 869,36 zł, co w przeliczeniu na 75 gmin daje na jedną gminę tylko, 6 073,36 zł miesięcznie i 72 881,14 zł rocznie. Najmniejsze wydatki na reklamę i marketing w roku 1999, największe w 2004. Gminy zaczynają rozumieć znaczenie marketingu i reklamy. 25 gmin (33,34%) ponosiło wydatki na promocje powyżej 10.000 zł, pozostałe gminy poniżej tej wielkości. Największe problemy dostrzegane przez gminy, a związane z polityką budżetową to:  brak środków finansowych,  brak jasnych kryteriów pozyskiwania środków unijnych, częsta ich zmiana, dość zawiłe procedury,  ubożenie społeczeństwa, 15  zaleganie przez firmy z płatnościami,  likwidacja zakładów pracy,  częsta zmiana prawa,  przekazywanie kojonych zadań na niższe szczeble bez odpowiednich środków finansowych. Wnioski Analiza dostępnych materiałów pozwoliła na wyodrębnienie wniosków z następujących dziedzin, tj.:  usługi komunalne,  finansowanie inwestycji i partnerstwo publiczni-prywatne oraz infrastruktura,  inwestycje i środki pozabudżetowe,  wspieranie przedsiębiorczości, organizacja sfery przedsiębiorczości, integracja środowiska biznesu,  poprawa sprawności działania i roli JST w gospodarce,  długoletnie planowanie finansowe i program ofert inwestycyjnych,  promocja i marketing,  polityka mieszkaniowa. Usługi komunalne Reforma narzuciła na gminę odpowiedzialność za zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej. Związane jest to ściśle z wydatkami ponoszonymi przez gminę w sektorze usług komunalnych. Chęć zapewnienia ich odpowiedniego poziomu spowodowało, że gminy muszą szukać nowych rozwiązań, by zapewnić wysoki poziom świadczonych usług przy ograniczonych zasobach finansowych. Samorząd gminy otrzymując majątek prawnie stał się jego właścicielem. Stał się więc odpowiedzialny za świadczenie usług komunalnych przed lokalną społecznością. Jednocześnie inaczej zaczęto postrzegać rolę samorządu gminy w dziedzinie gospodarczej. Zmiana roli powinna polegać na stopniowym wycofywaniu się gmin z bezpośredniej realizacji zadań, w tym świadczeniu usług i zlecaniu ich podmiotom zewnętrznym. Przez takie działania gmina staje się koordynatorem działalności na swoim terenie, spełnia rolę negocjatora, konsultanta i menedżera w świadczeniu usług. Usługi komunalne zajmują istotną rolę w realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządowe. Gmina ponosi pełną odpowiedzialność za ich dostarczenie, bez względu na to 16 kto jest ich wykonawcą. Gmina jest zobowiązana do określenia warunków i sposobów przekształceń w sektorze komunalnym, a także szukania racjonalnych i najbardziej efektywnych sposobów świadczenia usług, choć sama nie musi tych usług świadczyć. Ceny za usługi komunalne w miarę obszaru ujednolicone, a ich zmiana powinny wynikać z ekonomicznych przesłanek. Finansowanie inwestycji - Partnerstwo publiczno-prywatne - infrastruktura Instrumentem o istotnym znaczeniu dla prowadzonej gospodarki finansami publicznymi są wydatki na inwestycje, które wpływają na sytuację społeczno-gospodarczą regionu. Polityka inwestycyjna JST powinna być oparta na celowym wyborze przedsięwzięć inwestycyjnych, wg ustalonych kryteriów oraz odpowiednim doborze źródeł ich finansowania. Inwestycje powinny oddziaływać na otoczenie oraz podnosić atrakcyjność inwestycyjną regionu. Szczególnie ważne jest przyznanie samorządom prawa do samodzielnego podejmowania różnego rodzaju działań interwencyjnych w gospodarce oraz wspierania interesów gospodarczych i społecznych. W związku z tym pojawia się potrzeba współpracy samorządu lokalnego z podmiotami, które zasilają finanse gminy (w postaci płaconych podatków), co w efekcie przekłada się na wzrost dochodów własnych samorządu. Ze względu na duże potrzeby inwestycyjne w dziedzinie infrastruktury władze lokalne muszą poszukiwać nowych rozwiązań finansowych. Stan infrastruktury poprawia się niestety zbyt wolno, co ogranicza rozwój wielu dziedzin życia gospodarczego. Rozwiązaniem może być pozyskanie partnera prywatnego, a przede wszystkim pozyskanie jego kapitału. Dobrze przygotowany projekt wspólnej inwestycji oraz podejmowanie przemyślanych decyzji będzie skutkowało obopólna korzyścią. PPP to długoterminowe projekty inwestycyjne, które mogą być finansowane z funduszy unijnych. Pozwoli to Polsce dobrze zagospodarować środki w ramach funduszy strukturalnych. Stan infrastruktury jest jednym z najważniejszych kryteriów poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego i istotnym czynnikiem wpływającym na tempo rozwoju i wzrostu gospodarczego. Budownictwo mieszkaniowe, infrastruktura transportowa i elekomunikacyjna w bezpośredni sposób wpływają na jakość życia ludności. Są to jednocześnie kluczowe dziedziny gospodarki narodowej, których rozwój tworzy stabilne miejsca pracy i stymuluje wzrost w innych sektorach gospodarki. Zaniedbania w dziedzinie infrastruktury są szczególnie dotkliwe. Kryzys w budownictwie pociąga za sobą bankructwa działających w tym obszarze firm, utratę wielu 17 miejsc pracy i spadek zamówień w innych sektorach, co negatywnie wpływa na całą gospodarkę. Jakość polskiej infrastruktury transportowej, sieci dróg i autostrad stanowi poważną barierę rozwoju kraju. Do priorytetów w obszarze infrastruktury powinien należeć rozwój łączności i budowa społeczeństwa informacyjnego (koncepcja e-świętokrzyskie). Współczesna gospodarka nie może funkcjonować bez nowoczesnych rozwiązań w zakresie przepływu i analizy informacji5. Rozwój inwestycji infrastrukturalnych jest ściśle związany z dużymi wydatkami. Słaby stan budżetu państwa, jak i budżetów gmin oraz poziom zadłużenia w gminach nie daje nadziei na szybki rozwój w tej dziedzinie. Dlatego władze lokalne poszukują rozwiązania tej sytuacji przez pozyskanie środków finansowych na realizacje inwestycji o charakterze publicznym ze źródeł prywatnych. Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jest formą długoterminowej współpracy sektora prywatnego i publicznego. Stosowanie koncepcji PPP powinno przynieść korzyści w zakresie infrastruktury. Odpowiednio przygotowane i wdrażane przedsięwzięcia PPP powinny wspomóc wzrost gospodarczy i przynieść korzyści gospodarcze społeczeństwu6. Rozwinięta infrastruktura to nie tylko atrakcyjność kraju dla inwestorów, to konieczność dla harmonijnego rozwoju gospodarki narodowej. Zablokowane ulice niektórych miast, zanieczyszczenie środowiska, słaby dostęp do Internetu, to tylko niektóre zaniedbania charakterystyczne dla naszego regionu. Szanse rozwojowe gminy zwiększa przede wszystkim rozwój infrastruktury technicznej i społecznej, ochrona środowiska naturalnego, zwalczanie bezrobocia oraz umiejętne wykorzystanie walorów i uwarunkowań lokalnych. Każdą gminę cechuje odrębna specyfika, w tym lokalizacja i walory przyrodnicze, charakter gospodarczy, ludność i czynniki migracyjne oraz inicjatywy środowiska lokalnego. Od działań gminy zależy wykorzystanie warunków i inwencji środowiskowych oraz ich wspieranie w zakresie instytucjonalnym i rozwojowym. Inwestycje – środki pozabudżetowe JST aby sprawnie funkcjonować muszą się rozwijać. Rozwój ten w szczególności przejawia się w tworzeniu, ulepszaniu i rozbudowie infrastruktury komunalnej (dróg, wodociągów), czy społecznej (szkół, stadionów, ośrodków zdrowia). Polskie samorządy Infrastruktura – klucz do rozwoju. Strategia Gospodarcza Rządu SLD-UP-PSL przyjęta przez RM w dniu 29 stycznia 2002, s. 1. 6 Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda rozwoju infrastruktury w Polsce. Raport Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce, Warszawa, 2002, s. 4. 5 18 nadrabiając zaległości poprzednich dziesięcioleci, od początku lat 90-tych skierowały znaczny wysiłek na kwestię infrastruktury. Braki w lokalnej infrastrukturze są ogromne, należy zatem szukać sposobów szybszego i bardziej efektywnego ich uzupełnienia, na co nie wystarczają własne środki budżetowe. Należy zatem szukać zewnętrznych metod finansowania samorządowych inwestycji. Każda gmina stara się aby w każdym roku jej dochody wzrastały, każdy ich wzrost jest szansą na rozwój gospodarczy i ekonomiczny, na wzrost inwestycji własnych gminy. Nie sztuką jest rozpoczęcie inwestycji z własnych środków, ale sztuką jest rozwijać się przy minimalnym wkładzie własnych środków. Rozwiązaniem w tym zakresie powinno być maksymalne wykorzystanie przez gminy funduszy unijnych. Biorąc pod uwagę, że pozyskanie środków unijnych jest procesem złożonym, składającym się z odpowiednio przygotowanych i złożonych wniosków do odpowiednich organów i komórek, niezbędnym jest przygotowanie służby publicznej (samorządowej) do umiejętnego redagowania wniosków, tym samym by w każdym urzędzie była komórka, której profil działania będzie obejmował opracowywanie i składanie takich wniosków. Jednostek chcących pozyskać takie środki będzie coraz więcej. Dlatego też dopracowanie takiego wniosku, znalezienie jednostki mogącej go dofinansować powinno być ważnym działaniem władzy samorządowej. Ilość środków pozabudżetowych pozyskanych z zewnątrz w danym roku kalendarzowym powinna stanowić miernik oceny skuteczności, sprawności, operatywności działania urzędników samorządowych. Właściwe wykorzystanie dotacji, współpracy z partnerami prywatnymi, kredytów, obligacji wymaga zrozumienia problemów i korzyści jakie są związane z każdym z nich. Konieczna jest znajomość przepisów prawa regulujących dostęp do tych zewnętrznych środków. Nie możemy jednak zapominać, że przede wszystkim uzyskanie dotacji, kredytu, czy wykorzystanie współpracy z partnerem prywatnym musi być podporządkowane strategii rozwoju JST7. Wszelkie inwestycje w gminie mają ogromne znaczenie dla rozwoju gospodarczego. Przemyślane inwestycje infrastrukturalne powodują kolejne inwestycje, np. uzbrojenie terenów pod budownictwo, powinno zaowocować wzrostem budownictwa. Inwestycje gminne powinny dawać pracę lokalnym firmom, a więc tworzyć koniunkturę na rynku lokalnym. Spirala inwestycyjna tworzy lokalny rynek pracy. Inwestycje są najlepszą metodą 7 Por. Kopańska A., Zewnętrzne źródła finansowania inwestycji jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa, 2003, s. 33. 19 zapobiegania bezrobociu. Inwestycje w strefie komunalnej podnoszą na stałe standard życia obywateli. Wspieranie przedsiębiorczości Przedsiębiorstwa rozwijają się, gdy obowiązujące przepisy prawa są przyjazne dla tych, którzy chcą działać na własny rachunek, gdy podatki i inne obciążenia publicznoprawne przedsiębiorców są skalkulowane na rozsądnym poziomie, gdy wysokość oprocentowania kredytów bankowych sprzyja finansowaniu inwestycji w przedsiębiorstwach. Czynniki te mają istotne znaczenie dla ogólnego klimatu inwestycyjnego, i nie są związane z działalnością JST. Nie oznacza to, iż samorząd lokalny, powinien przyjąć bierną postawę i zupełnie pomijać w podejmowanych działaniach pomoc dla przedsiębiorców. Gmina i powiat powinny stanowić ważne ogniwo systemu wspierania przedsiębiorczości. Jednostki te mają możliwość kształtowania sytuacji na lokalnym rynku pracy przez odpowiednie instrumenty. Ważne jest, aby te instrumenty zostały zidentyfikowane i ujęte w formie kompleksowego programu wsparcia przedsiębiorczości. Lokalny program wsparcia i rozwoju przedsiębiorczości powinien zostać oparty na starannej diagnozie sytuacji w gminie i powiecie, ich bliższym i dalszym otoczeniu. Program powinien uwzględniać dostępne instrumentu, prawnej i finansowej bezpośredniej i pośredniej pomocy dla przedsiębiorców. Musi on być opracowany we współpracy z lokalnymi partnerami. Odpowiednio przygotowany program powinien pomóc lepszej gospodarce ograniczonymi zasobami finansowymi, ludzkimi samorządów i ich partnerów. Pozwoli on na lepszą koordynację realizacji zadań, czego konsekwencją powinna być poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Wspieranie rozwoju przedsiębiorczości musi uwzględniać czynniki zewnętrzne i wewnętrzne. Do istotnych czynników zewnętrznych zaliczymy: globalizację gospodarki, ogólnoświatową konkurencję o inwestycje zagraniczne, powiązania gospodarcze Polski, restrukturyzację posiej gospodarki. W dużej mierze czynniki te determinują zachowanie gmin. To przecież gmina jest głównym odbiorcą impulsów płynących z otoczeni. „Gmina jest pracodawcą, zleceniodawcą, klientem, inwestorem, dlatego (…) mechanizmy, które może stosować wpływają na działalność firm prywatnych”8. Praktycznie każe działanie gminy ma bezpośredni lub pośredni wpływ na lokalne firmy. Instrumenty wsparcia przedsiębiorczości najogólniej można podzielić na dochodowe i wydatkowe. W grupie instrumentów dochodowych znajdują się wszelkiego rodzaju zwolnienia i ulgi podatkowe, a także obniżenia Lokalne strategie rozwoju gospodarczego. Poradnik dla gmin i liderów lokalnych, Bończak-Kucharczy E (red.), Cousins L., Herbst K., Stewart M., Brytyjski Fundusz Know-How, Fundusz Współpracy, Warszawa, 1996 8 20 stawek maksymalnych w podatkach lokalnych. Gminy mogą również (poza stosowaniem ulg) odraczać, umarzać, rozkładać na dogodne raty, czy zaniechać poboru podatków i opłat stanowiących ich dochody. Z punktu widzenia przedsiębiorców ważna jest stałość i przejrzystość stosowanych rozwiązań fiskalnych w tym zakresie. Potencjalni inwestorzy, już na etapie wstępnych rozmów na temat lokalizacji inwestycji, powinni być zapoznani z systemem ulg i preferencji. Firmy potrzebują stabilizacji w celu planowania działalności na przyszłość. Najważniejszym instrumentem o charakterze wydatkowym są inwestycje dokonywane w gminie. Dobrze ukierunkowane wydatki inwestycyjne wpływają na podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej gminy. W dziedzinie wspierania przedsiębiorczości podkreślenia wymagają następujące aspekty:  inwestycje infrastrukturalne,  inwestycje wpływające na rynek pracy,  wspólne inwestycje z lokalnymi przedsiębiorcami,  odpowiednie planowanie inwestycji,  wspólne inwestycje z innymi JST,  wspieranie przedsiębiorczości i instytucji służących rozwojowi gospodarczemu (ARL, centrum wspierania biznesu, inkubatory przedsiębiorczości, fundusze doręczeniowokredytowe, parki technologiczne). Należy wskazać braki gmin w zakresie działań informacyjno-promocyjnych, a mogących oddziaływać na rozwoju przedsiębiorczości, w zakresie9:  informacji o partnerach gospodarczych,  informacji o polskiej gospodarce,  informacji o środowisku lokalnym,  informacji o firmach świadczących usługi biznesowe,  informacji o firmach konsultingowych,  informacji o firmach marketingowych. Gminy powinny opracować strategię promocyjną, jako część strategii rozwoju. Strategia taka powinna obejmować działania zachęcające do zainteresowania się daną gminą, z zakresu kompleksowej obsługi inwestora, mające na celu stworzenie więzi inwestora z lokalnym środowiskiem oraz władzami. Błuszkowski J., Garlicki J., Spółki z udziałem zagranicznym w środowisku lokalnym, Studium CBM Indicator, Warszawa, 1996. 9 21 Obowiązujące przepisy umożliwiają prowadzenie przez JST działań na rzecz wspierania przedsiębiorczości. Istotną wadą obowiązujących uregulowań prawnych jest zbyt ścisłe związanie problematyki wspierania przedsiębiorczości z wąsko pojmowana walką z bezrobociem. Efektywne działania gminy wspierające przedsiębiorczość przyczyniają się do wyższej aktywności gospodarczej w regionie, służą walce z bezrobociem oraz wzrostowi innowacyjność i konkurencyjności regionu. JST powinny podejmować działania wspierające i odnawiające infrastrukturę techniczną. Wobec ogromnych zaniedbań w tej dziedzinie zaspokojenie nawet tylko najprostszych potrzeb wymaga ogromnych nakładów finansowych. Sektor MSP powinien być przedmiotem szczególnej troski władz każdego szczebla samorządu. To właśnie MSP wytwarzają największą część PKB. Ich aktywność skoncentrowana na drobnej produkcji, handlu i usługach stanowi zasadniczą oś gospodarki narodowej. Jest to szczególne ważne w obliczu faktu, iż w Polsce utrzymuje się wysokie bezrobocie strukturalne. Potrzeba ułatwień w odstępie do tanich kredytów, poręczeń bankowych, potrzeba stworzenia systemu szkoleń dla tego rodzaju podmiotów i doprowadzenia do przejrzystości gry rynkowej – wdają się konieczne. Budowa lokalnego systemu wsparcia i rozwoju przedsiębiorczości (lokalny program) Dynamiczne środowisko lokalne nie może zaistnieć bez rozwijających się według stabilnych reguł konkurencji przedsiębiorstw. Pomoc lokalnym firmom w pokonywaniu barier rozwoju oraz w przystosowaniu się do dynamicznie rozwijającego się otoczenia zewnętrznego musi być postrzegana jako ważna inwestycja władz lokalnych. Rozwój przedsiębiorczości musi przekładać się na powstanie nowych miejsc pracy, oraz w konsekwencji na rozwój regionu. Nowych miejsc pracy nie da się osiągnąć bez nowych firm, oraz dynamicznego rozwoju istniejących firm sektora MSP. Szczególnie sektor MSP natrafia na ograniczenia, których sam nie może pokonać. Zdolność elastycznego dostosowania do zmieniających się warunków rynkowych można wspierać przez generowanie w otoczeniu firmy korzyści obejmujących:  informacje o rynkach, możliwościach współpracy i kooperacji, zamówieniach publicznych, nowych technologiach,  ułatwieniu dostępu do środków finansowych na rozwój firmy,  podnoszeni kompetencji biznesowych przez szkolenia i doradztwa,  powstanie miejskiego centrum wsparcia przedsiębiorczości (świadczenie usług osobom pragnącym otworzyć własną firmę oraz małym lokalnym przedsiębiorstwom 22 w zakresie informacji gospodarczej i pośrednictwa kooperacyjnego, doradztwa w sprawie tworzenia i prowadzenia firmy, szkoleń dla menedżerów i pracowników firmy, informacji europejskiej, krajowych i zagranicznych form wsparcia przedsiębiorczości, proporcji lokalnego sektora gospodarczego),  budowa przejrzystej lokalnej polityki fiskalnej wobec sektora firm,  rozwój systemu informacji i doradztwa biznesowego,  wspieranie rozwoju usług. Lokalny program wsparcia przedsiębiorczości konsultowany i opracowany w porozumieniu z lokalnymi grupami (w tym przedsiębiorcami) zawiera różne rozwiązania i propozycje działań. Nie ma rozwiązań jednocześnie dobrych i jednocześnie złych. Wszystkie rozwiązania dostępne mają swoje strony mocne i słabe, a każda decyzje wywołuje zarówno działania pożądane, jak i niepożądane. Każdy zatem wybór ma swoją cenę. Często dobre projekty poprawy prowadzenia działalności gospodarczej wdrażane są w sposób nieskoordynowany, przez co ich efekty są niewidoczne, są znaczenie mniejsze niż gdyby były realizowane w ramach spójnego programu. Niestety brak jest kompleksowych rozwiązań w gminach i powiatach nakierowanych na pobudzanie społeczności lokalnej i rozwój przedsiębiorczości , a w konsekwencji na innowacyjność i konkurencyjność regionu w warunkach liberalizacji i globalizacji. Dobry program rozwoju przedsiębiorczości musi być przygotowany na zasadzie partnerstwa między władzami lokalnymi, a innymi podmiotami mającymi wpływ na zachodzące na terenie powiatu i gminy procesy rozwojowe. Musi na terenie powiatu, gminy rozwinąć się proces konsultacji społecznych, rozwinąć się partnerstwo publiczno-prywatne dla zwiększenia efektów i skuteczności podejmowanych działań, oraz dla zwiększenie realizmu podejmowanych analiz. Istotnym argumentem przemawiającym za podejmowaniem działań (powstaniem lokalnego programu) wspierających przedsiębiorczość jest możliwość planowego, opartego na dobrej podstawie analitycznej, realizowania działań ukierunkowanych na tworzenie jak najbardziej korzystnych warunków rozwijania przedsiębiorstw z pożytkiem dla lokalnego środowiska. Celem takich działań powinno być zatem osiągnięcie jak największych korzyści społeczno-gospodarczych dla powiatu, gminy, społeczności lokalnej przy jak najlepszym wykorzystaniu dostępnych zasobów finansowych, surowcowych, organizacyjnych i ludzkich10. Ziemianowicz W., Kierkowski T., Knopik R., Jak przygotować lokalny program rozwoju przedsiębiorczości, Poradnik dla gmin i powiatów, Warszawa, 2003, s. 9. 10 23 Samorząd gminy i powiatu dysponuje różnymi instrumentami wspierania przedsiębiorczości (dochodowymi i wydatkowymi) dlatego możliwe wydaje się opracowanie gminnego i powiatowego programu wsparcia przedsiębiorczości. Idealną jest sytuacja, gdy przygotowany jest powiatowy program rozwoju przedsiębiorczości, uwzględniający potrzeby, priorytety i projekty samorządów gminnych. Umożliwia to po pierwsze, kompleksowe spojrzenie na rozwój przedsiębiorczości na lokalnym gruncie. Po drugie, pozwala zastosować w ramach jednego lokalnego programu wszystkich dostępnych instrumentów wsparcia przedsiębiorczości, przy uwzględnieniu specyfiki gmin uczestniczących w programie, przy jednoczesnym zachowaniu autonomii gmin w okresie realizacji przygotowanych przez gminy zadań związanych z lokalnym rozwojem gospodarczych, poprawą innowacyjności i konkurencyjności regionu. Lokalny program rozwoju przedsiębiorczości pozwala na koordynację wszystkich instrumentów wsparcia przedsiębiorczości dostępnych na poziomie lokalnym, przez co możliwe jest zwiększenie efektywności zadań realizowanych przez JST. Dzięki programowi gmina czy powiat otrzymują narzędzie prowadzenia polityki rozwoju przedsiębiorczości na poziomie lokalnym. Program pozwala na wybór najlepszych projektów ( jest przejrzystym systemem wyboru) realizujących cele lokalnej strategii i programu rozwoju przedsiębiorczości, stanowiąc przy tym mechanizm nadzoru i kontroli nad realizowanymi w ramach programu zadaniami. Efekty realizacji działań programu pozwalają na obiektywną ocenę działań władz lokalnych w zakresie rozwoju gospodarczego oraz rozwoju innowacyjności i konkurencyjności regionu, a w konsekwencji i kraju. Program pozwala na stabilizacje lokalnego systemu wspierania przedsiębiorczości, a jednocześnie wzmacnia więzi pomiędzy lokalną administracja, przedsiębiorcami oraz innymi partnerami zaangażowanymi w proces przygotowania i realizacji programu. Działania nad lokalnym programem wsparcia i rozwoju przedsiębiorczości winny obejmować następujące elementy (etapy):  diagnoza aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej, analiza dotychczasowej polityki rozwoju przedsiębiorczości prowadzonej przez gminę, powiat oraz analizę SWOT,  cele lokalnego programu rozwoju przedsiębiorczości,  wyszczególnienie projektów lokalnego programu rozwoju przedsiębiorczości,  przygotowanie projektów lokalnego programu wsparcia przedsiębiorczości,  powiązanie lokalnego programu rozwoju z dokumentami o charakterze strategicznym,  system wdrażania i kontroli efektów lokalnego programu rozwoju przedsiębiorczości. 24 Dokonując analizy społeczeństwa (dla celów lokalnego programu wsparcia przedsiębiorczości) należy zwrócić uwagę na:  demografię,  walory miejsca zamieszkania,  infrastrukturę techniczną, społeczną, telekomunikacyjną,  lokalny transport drogowy,  ochronę zdrowia, opiekę społeczną,  system edukacyjny,  budżet gminy. Przy analizie gospodarki (dla celów lokalnego programu wsparcia przedsiębiorczości) należy wziąć pod uwagę:  lokalny sektor gospodarczy,  lokalny rynek pracy,  technologie w lokalnym sektorze gospodarczym,  uwarunkowania lokalizacyjne gminy,  system transportowy,  telekomunikacje,  rynek obrotu nieruchomościami,  wolne tereny i ich uzbrojenie,  marketing i promocję gminy,  strukturę lokalnego rynku,  strukturę rynku pracy. Analiza ekologii i rozwoju przestrzennego (dla celów lokalnego programu wsparcia przedsiębiorczości) zwraca uwagę na:  stan czystości środowiska,  ochronę i odbudowę zasobów środowiska,  metody redukcji emisji zanieczyszczeń,  układ funkcjonalno-przestrzenny gminy,  lokalną politykę przestrzenną. Analiza dokonana w oparciu o powyższe elementy powinna ułatwić twórcom lokalnego programu wsparcia przedsiębiorczości wybór najefektywniejszych instrumentów oraz metod oddziaływania na sytuacje w lokalnej gospodarce. Samorząd lokalny posiada w swojej gestii szereg instrumentów, za pomocą których może podejmować działania wspierające podejmowanie i rozwijanie działalności 25 gospodarczej na swoim terenie. Praktycznie każda gmina czy powiat, zarówno bogata, jak i mnie j zasobna, może wykorzystywać te same instrumenty w celu wsparcia przedsiębiorczości. Różnica może występować w skali stosowanych narzędzi oraz zaangażowaniu finansowym i organizacyjnym. Ważne jest to, aby spośród wszystkich dostępnych instrumentów wybrać taki zestaw, który będzie dawał szanse na rzeczywisty przyrost liczby firm, miejsc pracy oraz poprawianie kondycji rynkowej działających obecnie i przyszłości przedsiębiorstw. Istotnym warunkiem sukcesu zastosowania zestawu instrumentów jest ich adekwatność, czyli dostosowanie do sytuacji i warunków otoczenia, w którym mają być stosowane. Podstawowe instrumenty wsparcia przedstawi poniższa tabela. Organizacyjne i finansowe wsparcie rozwoju przedsiębiorczości:  Współdziałanie władz z agencjami i funduszami rozwoju w dziedzinie wspomagania rozwoju przedsiębiorczości, zwłaszcza sektora MSP.  Partnerska współpraca władz z lokalnymi przedsiębiorcami.  Utworzenie Centrum Rozwoju Przedsiębiorczości i Promocji; doradztwo gospodarcze i prom ocja miasta, pomoc dla mieszkańców zakładających własne firmy, promocja oferty inwestycyjnej i turystycznej regionu, nawiązywanie kontaktów z potencjalnymi inwestorami.  Zapewnienie szybkiej i sprawnej procedury postępowania urzędowego przy wydawaniu stosownych decyzji administracyjnych nie tylko w stosunku do podmiotów podejmujących działalność gospodarczą.  Stworzenie przejrzystego systemu ulg i zachęt do zakładania i rozwoju działalności gospodarczej przez mieszkańców i inwestorów zewnętrznych, organizujących nowe miejsca pracy.  Utworzenie Strefy Aktywności Gospodarczej; specjalna strefa dla lekkiego przemysłu nieuciążliwego dla środowiska naturalnego, dodatkowe zachęty dla otwierających tu działalność gospodarczą.  Pomoc przy pozyskiwaniu środków na inwestycje.  Organizowanie konkursu: Najlepsza Lokalna Firma.  Tworzenie miejscowego zasobu gruntów na cel inwestycyjne; budownictwo mieszkaniowe, działalność gospodarczą i ich sukcesywne wyposażenie w niezbędną infrastrukturę. Poprawa sprawności działania i rola JST w gospodarce Obok lokalnego planu rozwoju i wsparcia przedsiębiorczości dla rozwoju przedsiębiorczości gmina (powiat) winna odpowiednio zorganizować własną działalność, tak 26 aby stworzyć korzystne warunki rozwoju gospodarki lokalnej, wsparcia przedsiębiorczości oraz innowacyjności i konkurencyjności regionu. Tak pojęta rola gminy (powiatu) sprowadza się do myślenia strategicznego opartego na wiedzy i analizie stanu gminy, ograniczenia działalności gospodarczej komunalnych jednostek organizacyjnych (tam gdzie to jest możliwe), wyzbywanie się komunalnych monopoli, kreowanie konkurencji na lokalnym rynku, stworzenie warunków do rozwoju inwestycji, przystosowanie szkół do lokalnego rynku pracy i wyzwań przyszłości, itd. Tylko wówczas, gdy polityka gminy w zakresie jej własnych zadań nie tworzy barier utrudniających rozwój, może mieć sens stosowanie innych, dodatkowych środków wspierających przedsiębiorczość, rozwój lokalnej gospodarki oraz jej innowacyjność i konkurencyjność, takich jak programy dla bezrobotnych, pomoc MPS, fundusze gwarancyjne, inkubatory przedsiębiorczości, lokalne programy wsparcia przedsiębiorczości, itd. JST, gminy i powiaty, a przede wszystkim ich decydenci, musza zrozumieć, iż rozwój przedsiębiorczości pojmowany w kategoriach społecznych, tj. ludzkiej aktywności, jak i gospodarczych jest niezbędnym warunkiem rozwoju przynoszącego poprawę bytu lokalnej społeczności i nadrzędnym celem działania władzy lokalnej. Decydenci muszą zrozumieć, iż czas zarządzania (administrowania) powierzonym majątkiem skończył się, a rozpoczął się okres w którym wójt, burmistrz, prezydent to nie tylko zarządca-administrator, a przede wszystkim nowoczesny menadżer dbający o wielofunkcyjny rozwój organizacji. Dla zapewnienia efektywności działania, koordynacji działań zapewniających rozwój lokalnej gospodarki niezbędna jest w gminie szeroka koalicja z udziałem władz, przedsiębiorców i innych organizatorów rynku pracy przy podejmowaniu ważnych decyzji gospodarczych mających wpływ na procesy zachodzące w gminie, przy tworzeniu strategii działania (już na etapie planistycznym), co powinno zapewnić większa elastyczność podjętych decyzji i dać ogólnospołeczną aprobatę dla zamierzonych działań. Samorządy terytorialne jako istotny element finansów publicznych powinny aktywnie zarządzać swoimi finansami, działając z jednej strony w warunkach nieuchronnej presji fiskalnej narzucanej przez rząd centralny, a z drugiej strony przyjmując cały szereg zobowiązań finansowych, w szczególności w zakresie inwestycji po charakterze infrastrukturalnym. Partnerska współpraca władz z otoczeniem, tj.:  nawiązanie współpracy z gminami, organizacjami pozarządowymi, itd.  współpraca przy rozwiązywaniu problemów oczyszczania miasta, rozwoju infrastruktury drogowej, telekomunikacyjnej i społecznej. 27  utworzenie komórki odpowiedzialnej za współpracę z sektorem przedsiębiorców – uruchomienie informacji, koordynacja wspólnych przedsięwzięć, projektów.  utworzenie profesjonalnej bazy danych dysponującej informacjami na temat potencjału gospodarczego środowiska lokalnego, aktualnych i potencjalnych rynków zbytu produktów.  podejmowanie działań służących kojarzeniu partnerów handlowych, poszukiwaniu kontrahentów, dostawców, podwykonawców, przyciąganiu nowych inwestycji.  przygotowanie oferty inwestycyjnej miasta.  koordynacja działania z strategią rozwoju.  gromadzenie i przekazywanie informacji na temat ośrodków doradztwa prawnoekonomicznego osobom prowadzącym i rozpoczynającym działalność (stworzenie Centrum Doradztwa Prawno-Ekonomicznego).  ankietyzacja potrzeb konsumenckich.  przedstawienie oferty na targach, wystawach, spotkaniach miast – przygotowanie spotkania i prezentacji miasta, regionu, np. Dni Otwarte w Urzędzie Miasta.  udzielenie informacji o dostępnych kredytach i pożyczkach na rozwój MSP.  pozyskanie funduszy zewnętrznych na rozwój przedsiębiorczości.  organizacja konferencji i seminariów, oraz powstanie w strukturze administracji:  Referatu Strategii Rozwoju i Planowania Inwestycji (podstawowym zadaniem byłoby koordynacja polityki rozwoju społeczno-gospodarczego).  Referat Architektury i Gospodarki Przestrzennej (koordynacja polityki przestrzennej miasta, ustalenie kierunków zagospodarowania przestrzennego).  Referat Promocji i Obsługi Podmiotów Gospodarczych (kreowanie pozytywnego wizerunku w otoczeniu krajowym i zagranicznym, promocja oferty inwestycyjnej, udzielenie szerokiej pomocy inwestorom oraz mieszkańcom miasta). Niezwykle ważną sprawą jest funkcjonowanie sprawnych procedur postępowania urzędu. Muszą one charakteryzować się brakiem rutynowości i biurokratyzmu, co wymaga pozytywnego nastawienia ze strony pracowników urzędu, a przede wszystkim jak najkrótszych terminów załatwiania spraw. Od sprawności funkcjonowania urzędu zależy lokalny klimat dla przedsiębiorczości. Chcemy być gminą, która potrafi funkcjonować we Wspólnej Europie, skutecznie pozyskującą nowoczesne inwestycje oraz dbającą o dotychczasowe miejsca pracy i rozwój mieszkańców w oparciu o istniejący potencjał społeczny oraz dogodne położenie terytorialne. 28 Należy się zastanowić w kwestii polepszenia dostępu do urzędu i polepszenia jakości i zmniejszenia czasu obsługi interesanta, czemu może służyć idea e-urzędu i e-goverment, a także wprowadzenie w życie jawności działań samorządu (gminy, powiatu, województwa) w formie Biuletynu Informacyjnego, który jednocześnie mógłby być instrumentem polityki marketingowej jednostki. Długoletnie planowanie finansowe i program ofert inwestycyjnych Trwały wzrost gospodarczy nie jest możliwy bez inwestycji. Na podstawi prowadzonych w gminie inwestycji (prowadzonych przez wszystkich inwestorów), ich zakresu i rodzaju możemy określić jej możliwości rozwojowe. Rozwój gminy, nowe inwestycje zależą od tego, co i kiedy sama zbuduje. Dlatego władze gminy powinny zdawać sobie sprawę ze znaczenia inwestycji gminnych, i tak je planować, aby powodować rozwój kolejnych, już nie przez gminę prowadzonych inwestycji. Wydaje się konieczne wprowadzenie (na szeroką skalę) systemu długofalowego planowania finansowego i inwestycyjnego w gminie. Wprowadzenie takiego systemu powinno pomóc w skutecznym i efektywnym zarządzaniu ograniczonymi zasobami finansowymi gminy. Na długoletnie planowanie finansowe powinny się składać działania takie jak:  programowanie przychodów i wydatków budżetu gminy,  opracowanie budżetów zadaniowych, planów (programów) inwestycyjnych,  wprowadzenie hierarchizacji zadań inwestycyjnych,  planowe, okresowe określenie zdolności kredytowej gminy i jej kondycji finansowej. Program inwestycyjny jest narzędziem wykorzystywanym w celu określenia, które projekty inwestycyjne są konieczne, a także koordynowania procesu finansowania, modernizacji oraz terminów prac, tak aby uzyskać maksymalne korzyści z nakładów inwestycyjnych. Zalety związane z długoletnim planowaniem finansowym to:  lepsze powiązanie wydatków inwestycyjnych z długookresowymi celami rozwoju,  ograniczenie strat finansowych i społecznych,  długofalowa stabilność finansowa gminy,  lepsza pozycja przetargowa w negocjacjach z instytucjami finansującymi działania inwestycyjne gminy. W warunkach gospodarki rynkowej niezbędne jest wytworzenie zainteresowania gminą potencjalnych inwestorów. Temu celowi powinny służyć działania promocyjne. W 29 przypadku promowania inwestycji cele promocji powinny obejmować poprawę ogólnego wizerunku gospodarczego gminy oraz wygenerowanie inwestycji bezpośrednich. Podstawowym środkiem pozyskiwania inwestycji bezpośrednich jest opracowanie przez władze lokalne ofert zagospodarowania działek przeznaczonych pod działalność gospodarczą i mieszkaniową. JST muszą przygotować i co pewien czas aktualizować program ofert inwestycyjnych. Omawiana oferta powinna obejmować następujące informacje:  wielkość powierzchni działki,  preferowane rodzaje zabudowy,  rodzaje własności i właścicieli,  proponowana forma zbycia lub dzierżawy,  zagospodarowanie infrastrukturalne,  ułatwienia finansowe, podatkowe i inne dla inwestora.\  mapę geodezyjna terenu,  dane z ewidencji gruntów i wpisy do ksiąg wieczystych,  wartości księgowe budynków i infrastruktury technicznej,  przeznaczenie obiektów,  dane statystyczne dotyczące gminy i otoczenia,  fragmenty aktów prawnych związanych z terenem i jego przyszłym funkcjonowaniem. Dodatkowo oferta winna być wzbogacona o ogólny opis danego terenu (gminy). Opis ten powinien uwypuklić korzyści związane z inwestowaniem na danym terenie. Program ofert inwestycyjnych powinien zawierać także zagospodarowanie istniejących terenów inwestycyjnych:  Inwentaryzacja potencjalnych terenów i obiektów inwestycyjnych oraz wskazanie możliwości ich pozyskania i gospodarczego wykorzystania, przygotowanie ofert inwestycyjnych.  Aktywizowanie terenów inwestycyjnych (np. stworzenie Strefy Aktywności Gospodarczej).  Promocja ofert inwestycyjnych i walorów gospodarczych gminy, miast, powiatu.  Kreowanie wizerunku gminy jako miejsca atrakcyjnego dla inwestorów.  Rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej, drogowej, społecznej, technicznej, teleinformatycznej. Działania JST w zakresie polityki rozwojowej powinny obejmować działania:  określenie podstawowych działań JST we wszystkich fazach procesu inwestycyjnego, począwszy od planowania przestrzennego, przez programowanie 30 infrastruktury technicznej, proces budowlany, po eksploatację oraz renowację i modernizację zabudowy,  prezentację propozycji działań o zróżnicowanym charakterze: legislacyjnym, finansowym, majątkowym, organizacyjnym,  prezentację działań powiązanych z innymi programami JST, rządu, a związanych min. Z prywatyzacją, reformą administracji publicznej, itd. Gmina, jako podstawowy szczebel samorządu terytorialnego w Polsce ma bardzo duże znaczenie dla rozwoju społeczno-gospodarczego, dlatego też rozwój gminy powinien być przedmiotem zainteresowania władz lokalnych oraz mieszkańców gminy. Podstawa planowania rozwoju gminy powinna być strategia określająca główne cele oraz wytyczająca kierunki działania i przeznaczenie zasobów koniecznych do realizacji poszczególnych celów. Dla poprawy warunków funkcjonowania gminy należy podjąć działania w zakresie: 1. zwiększenia dostępności zajęć wychowawczych oraz zajęć wspomagających kształcenie. 2. stworzenia warunków do normalnego funkcjonowania osób niepełnosprawnych przez likwidację barier architektonicznych i urbanistycznych w zasobach istniejących (obiekty użyteczności publicznej, przejścia dla pieszych), jak również w odniesieniu do nowo budowanych obiektów. 3. przygotowania pod względem formalnym nowych terenów dla budownictwa mieszkaniowego, infrastruktury towarzyszącej, oraz szeroko rozumianej infrastruktury. 4. budowy mieszkań socjalnych i komunalnych. 5. modernizacji istniejącej komunalnej masy mieszkaniowej. 6. realizacji działań promocyjnych zmierzających do pozyskania do współpracy gospodarczej partnerów krajowych i zagranicznych. 7. działania na rzecz podnoszenia standardów obsługi ludności w zakresie usług zdrowia i administracji. 8. uporządkowania istniejących i kreowanie nowych ogólnodostępnych terenów zieleni, terenów sportowo-rekreacyjnych. 9. przebudowy podstawowego, miejskiego układu drogowo-chodnikowego, budowa nowych ulic, chodników, kanalizacji, odpływu ścieków, monitorowania bieżących utrudnień układu komunikacyjnego, niedopuszczenie do zagrożeń dla funkcjonowania układu komunikacyjnego. 31 10. opracowania planu zagospodarowania przestrzennego miasta z uwzględnieniem parkingów, nowych inwestycji, itd. 11. prowadzenia działań przeciwdziałających patologiom. 12. podniesienia poziomu i zakresu świadczonych usług medycznych dla pacjentów opieki zdrowotnej, rozwój profilaktyki zdrowotnej. 13. rozwoju bazy rekreacyjno-sportowej, tworzenie warunków dla upowszechnienia kultury. 14. poprawy warunków nauki i pracy oraz bezpieczeństwa uczniów w szkole. 15. poprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego. 16. poprawy jakości świadczonych usług i funkcjonowania placówek opieki społecznej. 17. zabezpieczenia zasobów przyrodniczych i historycznych regionu. 18. rozbudowy miejskiego systemu wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, oczyszczalni ścieków. W stosunku do obszarów wiejskich działania strategiczne powinny obejmować działania długofalowe z zakresu: 1. podnoszenia efektywności i konkurencyjności gospodarstw rolnych, produkcja żywności o wysokiej jakości, konkurencyjnej na rynku żywnościowym, edukacja ekonomiczna, ekologiczna rolników, podnoszenie i zdobywanie nowych kwalifikacji przez rolników. 2. opracowania studium możliwości lokalizacyjnych funkcji turystyczno-rekreacyjnych, w tym obiektów do wypoczynku pobytowego w aspekcie występujących walorów przyrodniczo-krajobrazowych. 3. zainicjowania zmian strukturalnych prowadzących do zmniejszenia zatrudnienia w rolnictwie i koncentracji produkcji w mniejszej liczbie gospodarstw, przez rozwój:  pozarolniczych funkcji terenów wiejskich wchłaniających wolną siłę roboczą,  nieuciążliwego drobnego przemysłu,  urządzeń obsługi rolnictwa, w tym infrastruktury technicznej,  obsługi ruchu turystycznego, tranzytowego. 4. utrzymania istniejącego potencjału sfery wytwórczej oraz stworzenie przyjaznych warunków do powstania nowych miejsc pracy w gminie przez wsparcie lokalnej przedsiębiorczości, a w szczególności:  formalne i organizacyjne przygotowanie przez samorząd terenów dl pozarolniczej działalności gospodarczej, uzbrojonych w infrastrukturę, 32  opracowanie i wdrożenie przejrzystego systemu ulg podatkowych z tytułu podejmowania pozarolniczej działalności,  kreowanie przez lokalne władze, banki, instytucje wzajemnej współpracy,  rozwój agroturystyki. Rozwój infrastruktury technicznej, przemysłowej, telekomunikacyjnej, społecznej i usług powinien skupiać się na:  budowie i rozbudowie sieci wodociągowej, kanalizacyjnej. Gazowej, energetycznej, Internetu,  dbałości o stan środowiska naturalnego,  rozwoju systemów telekomunikacyjnych i informatycznych,  tworzeniu warunków dla rozwoju przedsiębiorczości,  rozwoju sektora usług,  programie zabezpieczenia przeciwpowodziowego,  podniesieniu standardów infrastruktury komunalnej i komunikacyjnej. Organizacja strefy przedsiębiorczości Rozwój lokalnych firm i przyciągnięcie inwestorów wymaga przygotowania zorganizowanych terenów pod działalność gospodarczą. Sprawa przygotowania terenów inwestycyjnych jest szansą dla miasta na pozyskanie inwestorów i stworzenie zorganizowanego kompleksu gospodarczego (strefy przedsiębiorczości).  Przygotowanie terenów inwestycyjnych, wyposażenie ich niezbędną infrastrukturę, przygotowanie planu przestrzennego miasta i z punktu widzenia funkcjonowania i rozwoju przedsiębiorczości.  Zagospodarowanie obiektów przemysłowych i uporządkowanie spraw własnościowych kluczowych nieruchomości w mieście.  Powstanie Centrum Doradztwa Przemysłowo-Rolniczego. Integracja środowiska biznesu Procesy liberalizacji i globalizacji silnie determinują działalność gospodarczą na poziomie lokalnym. Nawet najmniejsze firmy mogą oferować przy wykorzystaniu najnowszych technologii informatycznych swoje produkty i usługi na coraz odleglejszych rynkach. Jednocześnie naszym konkurentem nie jest tylko polska firma prowadząca podobną działalność, lecz podmioty posiadające swoje siedziby w odległych miejscach na świecie. Taki stan zmusza do zacieśniania współpracy firm działających na lokalnym rynku i na wspólnej budowie strategii działania na rynkach zewnętrznych. Rozwój firmy w coraz 33 większym zakresie zależy od jakości otoczenia, w którym działa, a na które wpływa działalność JST. Koordynacja działań zmierzających do rozwoju i wsparci lokalnej przedsiębiorczości oraz organizowania środowiska biznesowego powinna obejmować:  obronę interesów lokalnych firm i wspólnym występowaniu wobec władz lokalnych,  koordynowaniu wspólnych akcji na zewnętrznych rynkach,  budowaniu systemu doradztwa i wsparcia finansowego,  wspólnym pozyskiwaniu nowych technologii,  pozyskiwaniu środków zewnętrznych na inwestycje,  wspieraniu kooperacji i współpracy firm lokalnych,  wspieraniu kontaktów biznesowych lokalnych i ponadnarodowych,  wspieraniu rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego. Strategia rozwoju JST Gmina jako podmiot gospodarczy działający w warunkach konkurencji gospodarki rynkowej ma osobowość prawną, funkcjonuje w powiązaniu z otoczeniem zewnętrznym, dysponuje określonymi zasobami (ludzkimi, materialnymi, finansowymi, niematerialnymi) prowadzi działalność na rzecz zaspokojenia społeczności lokalnej, podlega kontroli społecznej. Dla efektywnego działania, rozwoju gospodarki lokalnej, innowacyjności i konkurencyjności powinna mieć własna długoletnią strategię działania. Strategia to określona koncepcja działania, polegająca na formułowaniu zbioru długofalowych celów działania i ich modyfikacji w zależności od zmian zachodzących w otoczeniu, określenia zasobów i środków niezbędnych do realizacji tych celów oraz sposobów postępowania zapewniających optymalne ich rozmieszczenie i wykorzystanie w celu elastycznego reagowania na wyzwania otoczenia i zapewnienia korzystnych warunków egzystencji i rozwoju. Strategiczne programy działania zawarte w strategii rozwoju powinny skupiać się na następujących elementach:  gospodarka lokalna, współpraca z otoczeniem i promocja miasta,  mieszkalnictwo komunalne i usługi społeczne,  ochrona środowiska,  infrastruktura drogowa, transportowa, społeczna, telekomunikacyjna,  program wsparcia i rozwoju lokalnej przedsiębiorczości,  program ofert inwestycyjnych,  program działań promocyjnych (promocja i marketing). 34 Strategia zawiera analizę stanu obecnego w sferze społecznej, gospodarczej, rolnej, infrastruktury technicznej, telekomunikacyjnej, środowiskowej, itd. Analiza relacji między tymi sferami pozwala na określenie podstawowych mechanizmów rozwoju gminy, identyfikację stanu obecnego oraz szans i zagrożeń rozwoju. Wskazuje założenia rozwoju, cele, zadania i projekty wdrożeniowe. Tworzenie strategii jest ważnym elementem na drodze przyśpieszenia rozwoju gminy. Bardzo ważnym elementem strategii winna być rozbudowa infrastruktury technicznej na terenie gminy. Uważam, że tylko gmina wyposażona w sprawnie funkcjonujące wodociągi, kanalizację i oczyszczalnie ścieków, sieć gazową i posiadająca nowoczesny układ komunikacyjny może być atrakcyjna dla inwestorów zewnętrznych. Osiągnięcie postępu gospodarczego będzie możliwe tylko wtedy, gdy pozyska isę przedsiębiorców posiadających kapitał i chcących go inwestowana terenie gminy. Strategia rozwoju gminy to działanie długofalowe, mające na celu kierowanie rozwojem w sposób zamierzony, odpowiedni do otaczających warunków oraz jak najlepszy dla osiągnięcia założonych celów. Strategia gminy powinna być wypadkową oczekiwań różnych kręgów społecznych, stąd też powinna się skupiać na analizie następujących obszarów:  środowisko naturalne,  ludność, zasoby pracy, zasoby materialne,  gospodarka na terenie gminy i jej infrastruktura,  infrastruktura społeczna, techniczna, telekomunikacyjna, transportowa i ich rozwój,  system zarządzania gminą,  poprawa warunków życia mieszkańców,  poprawie funkcjonowania i rozwoju przedsiębiorczości,  nowoczesnym i wielofunkcyjnym rozwoju obszarów gminy,  rozwoju współpracy z władzami samorządowymi krajowymi i zagranicznymi, przedsiębiorstwami, organizacjami pozarządowymi, itd.,  edukacji i rozwoju zasobów ludzkich,  poprawie sytuacji dochodowej ludności,  wspieraniu działalności modernizacyjnej i restrukturyzacyjnej,  kulturze, wypoczynku i rekreacji,  wielofunkcyjnym rozwoju gminy. Analizując otoczenie gminy dla potrzeb strategii należy szczególnie zwrócić uwagę na następujące obszary: 35  otoczenie rynkowe,  otoczenie demograficzne, kulturowe, społeczno-ekonomiczne,  otoczenie konkurencyjne gminy,  otoczenie regionalne, polityczno-gospodarcze,  otoczenie społeczne,  otoczenie technologiczne. Czym trafniejsze będzie wykorzystanie specyfiki poszczególnych terenów, tym skuteczniejsza okaże się wobec polityki państwa strategia rozwoju gminy. Chodzi tu o optymalne wykorzystanie lokalnych zasobów siły roboczej, ziemi użytkowej, surowców, majątku produkcyjnego, zasobów mieszkaniowych, walorów rekreacyjno-turystycznych, tradycji oraz walorów leczniczych i aktywności mieszkańców. Podejście strategiczne do działań gminy dodatkowo powinno być wspierane przez analizę dotychczasowego stanu rozwoju najważniejszych dziedzin społeczno-gospodarczych. Działanie z tego zakresu zatem powinno skupiać się na:  infrastrukturze społecznej, technicznej, telekomunikacyjnej,  potencjale gospodarczym, społecznym i przedsiębiorczości,  rozwoju społeczno-gospodarczym regionu,  innowacyjności i konkurencyjności regionu. Posiadanie przez gminę strategii zapewnia jej:  możliwość nadania priorytetów określonym działaniom,  planowanie kolejności realizacji zadań gospodarczych,  efektywność budowania i gospodarowania budżetem,  pomoc w opracowaniu planów przedsięwzięć inwestycyjnych, pomoc w ubieganiu się o fundusze unijne. Posiadanie strategii rozwoju dostarcza władzom lokalnym podstaw do racjonalnego działania w długim okresie. Ponadto uwiarygadnia władze w oczach partnerów zewnętrznych i wewnętrznych. Posiadanie strategii rozwoju znacznie obniża poziom ryzyka dla potencjalnych inwestorów, co czyni gminę bardziej konkurencyjną od innych. Koniecznym wymogiem jest również posiadanie strategii rozwoju przy ubieganiu się o pomocowe środki finansowe krajowe oraz zagraniczne. Uzyskanie kredytu, bezzwrotnej dotacji z różnych źródeł jest znacznie łatwiejsze, jeśli posiada się dobrze uzasadniony i przemyślany plan działania. Celem nadrzędnym jest ożywienie gospodarcze miasta, gminy, prowadzące do tworzenia nowych miejsc pracy, ale w takich dziedzinach aby nie dopuścić do jednokierunkowego rozwoju, który jest mało odporny 36 na wszelkie zakłócenia koniunktury gospodarczej. Plan ożywienia gospodarczego nie zostanie zrealizowany bez wsparcia sił lokalnych, społeczeństwa i biznesu, które uznają go za własny, a ich potencjał zostanie w tej dziedzinie wykorzystany. Strategia powinna, również pomóc znaleźć najbardziej efektywne czynniki rozwoju JST. Rozwój JST zależy od kondycji ekonomicznej działających na jej terenie przedsiębiorstw. Czynniki sprzyjające rozwojowi umożliwiające JST realizację przyjętych zadań, a które JST może wykorzystać do pobudzenia własnego rozwoju, możemy ująć w następujący sposób:  poziom inicjatyw społecznych i aktywności mieszkańców,  rozwój organizacji wspierających przedsiębiorczość,  tworzenie partnerstwa władza-społeczeństwo, zwiększenia udziału mieszkańców w rozwiązywaniu problemów gminy,  odpowiedni przepływ informacji władza-społeczeństwo,  wykorzystanie walorów przyrodniczo-krajobrazowych, gospodarczych, społecznych,  przygotowanie szczegółowych projektów związanych z pozyskaniem zewnętrznych środków. Rola zaangażowania społecznego w budowie strategii jest bardzo ważna. Jest oczywiste, że im więcej osób zaangażuje się w proces budowy strategii i im bardziej społeczeństwo będzie się z nią utożsamiało, tym większe będą szanse na jej skuteczną realizację. JST powinna działać w sferze integracji i aktywizacji społeczności lokalnej wokół działań prorozwojowych:  Utworzenie otwartego forum publicznej wymiany poglądów dotyczących problemów funkcjonowania i rozwoju (Forum Dialogu Społecznego, Forum Gospodarcze).  Partnerska współpraca z organizacjami pozarządowymi.  Klub Integracji Społecznej.  Uruchomienie Centrum Informacji Lokalnej. Strategia rozwoju odpowiada na potrzebę kompleksowego i długofalowego podejścia do rozwoju gminy w szybko zmieniającym się i coraz bardziej konkurencyjnym otoczeniu. Strategię rozwoju powinny charakteryzować elastyczność i ciągłość, co oznacza, że cele i zadania zawarte w niej winny być stale monitorowane i weryfikowane w zależności od zmian otoczenia. Planowanie strategiczne nie daje gwarancji sukcesu, ale znacznie zwiększa jego prawdopodobieństwo. Wielowątkowość i wielopodmiotowość strategii wymaga szerokiego udziału społecznego w trakcie jej formułowania. Proponowane rozwiązania i przedsięwzięcia rozwojowe musza być realne ekonomicznie, dopuszczalne z punktu widzenia ochrony 37 zasobów i przyrody, wykonalne technicznie i możliwe do umieszczenia w kontekście przestrzeni. Działania powinny być ukierunkowane na stymulowanie rozwoju gminy, podnoszenie standardu życia jej mieszkańców, wzrost atrakcyjności turystycznej, inwestycyjnej przez tworzenie i poprawę infrastruktury technicznej, pielęgnowanie tradycji ludowych oraz zachowanie środowiska naturalnego. Narzędziem realizacji strategii są dostępne środki finansowe. Większość zamierzeń wymaga jednak poza możliwości budżetowe gmin. Dlatego możliwe i konieczne jest stosowanie takich metod działania, jak: partnerstwo publiczno-prywatne, współpraca międzygminna, pozyskiwanie środków pozabudżetowych, zlecenie zadań publicznych organizacjom społecznym, interwencyjne działalnie rządu, wład regionalnych i powiatowych. We współczesnym świecie gminy i miasta osiągają sukces dzięki umiejętnemu łączeniu elementów konkurencji i współpracy rynku i polityki, wspierania najbardziej efektywnych przedsięwzięć i pomocy nieprzystosowanym . Samorząd gminy nie jest jedynym i wyłącznym podmiotem strategii, choć ponosi odpowiedzialność za jej sformułowanie, uchwalenie i realizację. Promocja i marketing, Wzmocnienie wewnętrznej i zewnętrznej promocji miasta We współczesnej gospodarce rynkowej, w czasach globalnej konkurencji również jednostki terytorialne konkurują między sobą o nowe inwestycje, nowe miejsca pracy, zamożnych mieszkańców. W konsekwencji na znaczeniu zyskują marketingowe narzędzia zarządzania rozwojem JST. Współczesne miasto, gmina, powiat należy traktować jako produkt, który należy umiejętnie zaprezentować na zewnątrz jako ciekawe miejsce do inwestowania, prowadzenia biznesu, osiedlania lub odwiedzania. Nie mniej istotne jest dotarcie do mieszkańców. Promocja do wewnątrz obejmuje system informacyjny o mieście i działaniach władz lokalnych. Skuteczne kanały komunikowania się władz samorządowych z otoczeniem, a także dobry przepływ informacji wewnątrz miasta istotnie wpływa na postrzeganie gminy i akceptację działań władz lokalnych. Konieczne jest świadome kreowanie zewnętrznej i wewnętrznej polityki informacyjnej, która umożliwi szybki dostęp do informacji o gminie oraz szybki i właściwy przepływ informacji w mieście, np. cotygodniowe spotkanie z dziennikarzami mediów lokalnych, spotkania miesięczne z mieszkańcami miasta, program w telewizji lokalnej. Promocja istniejącego potencjału gospodarczego i możliwości rozwojowych miasta, powinna pomóc zwiększyć informacje o mieście, jako potencjale gospodarczym, działaniach władzy lokalnej, itd. Adresatem tych działań winny być społeczność lokalna, podmioty 38 funkcjonujące w mieście, szerokie otoczenie. Dla zapewnienie rozwoju miasta konieczne jest stworzenie czytelnej i spójnej oferty promocyjnej, pakietu materiałów promocyjnych, adekwatnych do potrzeb adresata i przedmiotu promocji, ukazujących bogactwo i niepowtarzalność potencjału miasta i jego różnorodnych możliwości inwestycyjnych. Tworzenie nowoczesnego wizerunku miasta – marki miasta. Obserwujemy rosnącą konkurencję miast i gmin o nowych inwestorów i rezydentów. Aby ich zachęcić do lokowania swoich zasobów finansowych na terenie gminy konieczne jest wykreowanie czytelnego i przejrzystego wizerunku miasta, eksponującego potencjał miasta, przyjaznego dla inwestorów i mieszkańców, otwartego i nowoczesnego ale dbającego historie i tradycję oraz dobrze zarządzanego. Sposób w jaki miasto jest postrzegane przez mieszkańców oraz zewnętrznych potencjalnych inwestorów jest w wielu przypadkach wyznacznikiem decyzji inwestycyjnych. Wizerunek miasta jest swoistą marką, podkreślającą tożsamość i niepowtarzalność lokalnej przestrzeni. Kreowanie pozytywnego wizerunku miasta, eksponowanie jego zasobów i niepowtarzalnych cech, możliwości inwestycyjnych, korzystania z różnorodnych usług staje się fundamentalnym zadaniem władzy lokalnej mającym na celu zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej miasta oraz kreowania warunków rozwoju przedsiębiorczości i rozwoju nowych funkcji na jego terenie. Promocja regionu (miasta) w kraju i za granicą  Opracowanie kompleksowego programu promocji regionu, wskazującego min. na atrakcyjność osadniczą, inwestycyjną i turystyczną.  Udział regionu w imprezach targowych.  Organizacja cyklicznych imprez historyczno-kulturowych o znaczeniu ponad lokalnym.  Wspieranie rozwoju rzemiosła artystycznego. Poprawa wizerunku miasta w środowisku mieszkańców i otoczenia.  Skoncentrowanie wysiłku na niewielkim obszarze funkcji administracyjnych.  Stworzenie i poprawa infrastruktury telekomunikacyjnej, np. budowa wielofunkcyjnego centrum administracyjnego, kulturalnego, sportowego, rekreacyjnowypoczynkowego.  Renowacja obiektów związanych z historią.  Opracowanie i oznaczenie szlaków turystycznych.  Opracowanie przewodnika po regionie.  Rozwój infrastruktury społecznej (plac zabaw dla dzieci, tereny rekreacyjne, zieleń miejska). 39 Polityka mieszkaniowa Działania gminy w obszarze zagospodarowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami oraz budownictwa mieszkaniowego powinny wskazywać na następujące priorytety:  tworzenie warunków harmonijnego rozwoju przestrzennego,  tworzenie warunków do efektywnego i bezpiecznego inwestowania w nieruchomości na zasadach wolnorynkowych,  tworzenie stabilnego systemu wspomagania przez JST mieszkalnictwa i budownictwa mieszkaniowego. Załamanie rozmiarów budownictwa mieszkaniowego w ostatnich latach to wynik spadku popytu na mieszkania. Wiąże się on z wysokim poziomem inflacji i stóp oprocentowania kredytów, a także z stosunkowo niskimi dochodami ludności w stosunku do urynkowionych cen mieszkań. JST nie mogą przyjmować biernej postawy wobec problemów mieszkaniowych, ograniczając się do doraźnych działań. Program bezwzględnie taniego budownictwa mieszkaniowego powinien być realizowany przez budowę mieszkań na wynajem oraz spółdzielczych lokatorskich w oparciu o preferencyjne kredyty. Działania te powinny jednocześnie przyczyniać się do powstania i rozwoju towarzystw budownictwa społecznego, innych firm budowlanych, firm remontowowykończeniowych, wzrostu obrotów w sklepach budowlanych, itd. Miasto musi prowadzić politykę mieszkaniową dostosowaną do lokalnych potrzeb, pozostawiając przy tym określone zasoby mieszkaniowe, które mogą być przeznaczone na sprzedaż. Mieszkania nie powinny być prywatyzowane po zbyt niskich cenach, i osobom które nie gwarantują ich prawidłowego utrzymania. Pozyskanie prywatnych inwestorów, w tym firmy developerskie stanie się w najbliższym czasie koniecznością wobec słabości polskiego rynku budowlanego i finansowego. Aby pozyskać tych inwestorów stworzyć trzeba będzie atrakcyjną ofertę inwestycyjną - uzbroić tereny pod zabudowę, przygotować odpowiedni poziom infrastruktury - która będzie w stanie przyciągnąć prywatny kapitał. Rozwój komunalnego budownictwa mieszkaniowego i modernizacja istniejących zasobów  Opracowanie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.  Budowa mieszkań komunalnych.  Pozyskanie istniejących obiektów budowlanych na lokale socjalne. 40 wydają się być niezbędnymi działaniami JST. Długofalowe planowanie rozwoju ma szczególne znaczenie dla ukierunkowania bieżącej działalności. Rozwój równoważący sfery środowiskową, społeczną i gospodarczą, odbywający się bez degradacji środowiska to jedyny możliwy kierunek działalności wspólnoty lokalnej. Rozwój gminy, a w szczególności rozwój jej gospodarki jest bezpośrednio związany z procesami zachodzącymi w otoczeniu. W obecnym systemie gospodarki rynkowej, otoczeniem mającym wpływ na wykorzystanie szans rozwojowych jest również polityka gospodarcza, rozwojowa powiatu czy województwa, a przede wszytki państwa. Uwarunkowania rozwoju są syntetycznym ujęciem ogólnej i specyficznej diagnozy stanu wydobywającego zjawiska i procesy decydujące o przeobrażeniach i dalszym rozwoju gminy. Cechuje je zróżnicowana trwałość, odmienne tendencje rozwojowe, itd. W warunkach ciągłych zmian i utrzymującej się niepewności, uwarunkowania stanowią podstawę do poszukiwania stabilizatorów rozwoju opartych o najważniejsze walory stanu posiadania, sprawność funkcjonowania systemów i możliwości efektywnego wykorzystania rezerw.  warunki demograficzne,  rynek pracy i bezrobocie,  infrastruktura techniczna i społeczna,  uczestnictwo społeczeństwa w zarządzaniu,  uwarunkowania gospodarcze i ekonomiczno-finansowe,  działalność gospodarcza,  rolnictwo,  geografia,  współpraca z władzami i środowiskiem lokalnym. JST mogą wpływać na rozwój, konkurencyjność i innowacyjność regionu poprzez podatki i opłaty lokalne, ceny za usługi komunalne, wsparcie rozwoju przedsiębiorczości, tworzenie warunków w zakresie pozyskiwania inwestycji, współpracę między władzami JST a przedsiębiorcami, gospodarowaniem mieniem JST, wspólna politykę JST i przedsiębiorstw w zakresie walki z poziomem bezrobocia, promocję regionu. Dlatego należy odpowiedzieć sobie na pytanie: czy chcemy, by polskie samorządy ograniczały się do zarządzania w imieniu państwa pieniądzem przeznaczonym na wykonywania zadań publicznych, które muszą być na bieżąco wykonywane, czy też chcemy, by obok tej oczywistej, pierwotnej funkcji, samorządy zostały na szeroką skalę włączone w politykę rozwoju kraju, rozwoju gospodarczego, społecznego, kulturalnego. 41 Żadna inna struktura niż samorządy nie posiada odpowiedniego rozeznania specyfiki lokalnych i regionalnych potrzeb inwestycyjnych, struktury rynków pracy i przyczyn bezrobocia, walorów środowiska naturalnego i dziedzictwa kultury itd. Tylko samorządy gminne, powiatowe i wojewódzkie mogą dokonać właściwej oceny barier, atutów i szans rozwojowych na swoich obszarach i na tej podstawie sformułować odpowiednie strategie działania. Samorządy muszą otrzymać nowe źródła dochodów dla pobudzenia aktywności środowisk i organizacji, bez których polityki rozwoju uprawiać się nie da. Wśród wielu ukrytych lub niedocenianych rezerw jakie mają do dyspozycji samorządy, najbardziej nierozbudzonym i niedoinwestownaym jest potencjał ludzkiej wiedzy, umiejętności, chęci uczestnictwa w użytecznych przedsięwzięciach. Samorząd zarządza funduszami w imieniu mieszkańców lokalnej społeczności, tak więc oczywiste wydaje się, że powinna mieć ona możliwość kontrolowania w jaki sposób środki te są wydatkowane. Zadnia JST powinna jasno rozpisać w czasie, dla efektywnego ich wykonania, dla pokazania wykorzystania środków publicznych. W polskich warunkach istnieje spora zmienność otoczenia prawnego w jakim muszą działać podmioty gospodarcze i JST. Niewątpliwie prowadzenie działalności w oparciu o dokładnie zdefiniowane założenia, trwałe podstawy prawne, szczególnie finansowe, umożliwiają JST skuteczną walkę w dobie globalizacji nie tylko o inwestycje, ale także skuteczne oddziaływania i reakcję na zmiany w gospodarce. Samorząd stojący na pewnym gruncie finansowym powinien być postrzegany w danej społeczności jako wiarygodny inwestor, partner czy organizator, a jego polityka powinna się charakteryzować kompetencją, uczciwością, otwartością, wiarygodnością, rzetelności, jawnością itd. Dziś poważnym powodem do niepokoju jest rozpowszechniona opinia, że władze samorządowe cierpią na te same przywary, jakie przypisuje się politykom, których związek z wyborcami jest bliski w okresach przedwyborczych. Ulgi JST powinny zostać podane do publicznej wiadomości, nie mogą być stale zmieniane, powinny dotyczyć całych grup z jasno określonym skutkiem ekonomicznym (w innym przypadku podejrzenia o korupcję i psucie konkurencji), zmiany zasad powinny być przemyślane i dopracowane. Tworzenie warunków w zakresie pozyskiwania inwestycji powinno obejmować przygotowanie terenów pod inwestycje (plan zagospodarowania terenów, scalanie gruntów, regulowanie spraw własnościowych), uzbrojenie terenów, infrastrukturę techniczną, współuczestnictwo gminy w przygotowaniu inwestycji. 42 Współpraca na linii JST a przedsiębiorstwo powinna obejmować szybkie załatwianie spraw, zwalczanie biurokracji i nadgorliwości urzędników, połączenia sił w sprawie monitorowania i wspierania przedsiębiorczości, wspieranie instytucji wspierających działalność gospodarczą i zlokalizowanie ich w dostępnym miejscu. Promocja regionu powinna obejmować podkreślenie walorów ekologicznych i turystycznych regionu, rozwój infrastruktury technicznej, społecznej, turystycznej, promocji szkolnictwa (w tym szkół wyższych), promocji nowych technologii i innowacyjności, zdynamizowania działań mających na celu pozyskanie nowych inwestycji, podnoszenia świadomości mieszkańców na temat rozwoju regionalnego. Spośród JST największe możliwości w zakresie polityki budżetowej, prowadzenie w jej zakresie działań pod kontem konkurencyjności i innowacyjności mają gminy. Gminy nie mogą bezpośrednio oddziaływać na swoje dochody (nie mogą dobrowolnie zwiększać stawek, nie mogą wprowadzać nowych źródeł). Gminy oddziałują pośrednio na dochody na zwiększenie bazy dochodowej w celu uzyskania większych wpływów budżetowych (zachęcać inwestorów przemysłowych do lokowania działalności gospodarczej w gminie, zmiana użytkowania gruntów). W zakresie finansowania zadań zleconych i powierzonych gminie, nie ma ona żadnych możliwości prowadzenia własnej polityki. Większą swobodę gmina ma w zakresie zadań własnych, jednak tu lista zadań obligatoryjnych wpływa na finanse gminy. Dotyczy to oświaty, zdrowia, opieki społecznej – konsumujących dużą część wydatków jednostki. Zaangażowanie JST poza sektorem publicznym, tj. poprzez posiadanie udziałów, powinno odbywać się przy zachowaniu publicznego dostępu do informacji oraz opierać się na przejrzystych zasadach i procedurach, które stosowane są w stosunku do wszystkich podmiotów. Zmiany w procesach zarządzania środkami publicznymi powinny obejmować przedsięwzięcia:  wzmocnienie bazy dochodowej samorządu terytorialnego i likwidacji zbędnych ograniczeń w swobodnym gospodarowaniu środkami samorządowymi,  ustanowienie skutecznych mechanizmów przestrzegania zasad jawności i przejrzystości finansów publicznych,  zmianę charakteru planowania budżetowego, nakierowaną na ścisłe powiązanie podziału środków publicznych z żądanymi efektami ich wykorzystania,  wzmocnienie kontroli zaciągania zobowiązań, 43  powiązanie procedur i zasad tworzenia i kontroli planów ramowych z planami wieloletnimi,  rozszerzenie katalogu dochodów własnych samorządu,  zniesienie zbędnych ograniczeń w gospodarowaniu przez samorządy środkami finansowymi znajdującymi się w ich dyspozycji,  zwiększenie ekonomicznej odpowiedzialności JST z powierzone mienie,  stworzenie instrumentów umożliwiających efektywne wspieranie przedsiębiorczości, Tworzenie korzystnych warunków dostępu przedsiębiorców (i potencjalnych przedsiębiorców) do informacji, szkoleń i wiedzy z zakresu zarządzania, marketingu, jakości, organizacji przedsiębiorstwa i produkcji, technologii. Wspieranie powstania i rozwoju instytucji wspomagających i prowadzących działalność gospodarczą. Ułatwienie dostępu do informacji gospodarczych, stworzenie warunków umożliwiających wdrożenie nowych technik i technologii, ułatwienie przedsiębiorcom uzyskania potrzebnych certyfikatów i atestów jakościowych. Wspieranie i tworzenie instytucji (regionalnych i lokalnych) promujących i spierających przedsiębiorców. Opracowanie i włączanie od programów nauczania przedmiotów promujących przedsiębiorczość. Opracowanie i wdrożenie systemu monitorowania stanu firm oraz ich wrażliwości na zmiany instrumentarium ekonomiczno-finansowego. Działania z zakresu poprawy infrastruktury technicznej, instytucjonalnej w gospodarce. Stabilny rozwój regionu nie może zostać osiągnięty jedynie poprzez same decyzje polityczne. Jego powodzenie jest uwarunkowane aktywnym uczestnictwem ludzi. Tworzenie przez administrację lokalną programów wsparcia i pomocy na rzecz edukacji wraz z niezbędną infrastrukturą (praktyki, staże absolwędzkie, zatrudnianie młodzieży, tworzenie warsztatów szkolnych). Inwestycje w układ komunikacyjny, infrastrukturę, rewitalizacja terenów, przygotowanie terenów do inwestycji, plan zagospodarowania terenu. W miarę postępowania procesów decentralizacji finansów publicznych rośnie rola właściwie ukształtowanego systemu finansów samorządu terytorialnego. Istotną rolę w kształtowaniu tego systemu obok standaryzacji i normalizacji regulacji prawnych, winno być zapewnienie samodzielność finansowej JST. Proces przekształceń systemu finansowego powinien zwiększyć samodzielność JST i przyczynić się do stabilizacji ich kondycji ekonomicznej, wzmocnienia przejrzystości, odpowiedzialności samorządu terytorialnego za racjonalną i skuteczną realizację gospodarki budżetowej, możliwości absorpcji środków unijnych. 44 Reformy systemu finansów samorządu terytorialnego powinny być związane z reformą finansów państwa. Wynika to z powiązania źródeł dochodów samorządu z dochodami budżetu państwa (np. liczne transfery między budżetem państwa a samorządu, zależności między poszczególnymi źródłami dochodowymi, zwłaszcza podatkowymi). Reforma finansów publicznych powinna odzwierciedlać wspólne kierunki przekształceń postulowane na gruncie doktryny (np. konieczność konsolidacji finansów na poszczególnych szczeblach zarządzania), jak i praktyki zarządzania finansami. Niezbędne jest doskonalenie konstrukcji źródeł dochodów budżetów samorządowych w celu zapewnienia ich większej funkcjonalności. Istnieją ograniczenia możliwości zwiększania zakresu samodzielności dochodowej JST. Musi być zapewniona zwiększona efektywność w zakresie wykorzystania środków publicznych. Wydaje się konieczne stworzenie i stosowanie w systemie finansów samorządowych metod wypracowanych i stosowanych na gruncie zarządzania przedsiębiorstwami. Z drugiej strony konieczne jest poszukiwanie nowych rozwiązań i form współpracy z podmiotami spoza sektora publicznego przy realizacji zadań publicznych (PPP). Efektywne i przejrzyste mechanizmy w obszarze sektora samorządowego to warunek poprawy funkcjonowania państwa oraz właściwego wykorzystania szans wynikających z członkostwa Polski w UE. Brak stabilności rozwiązań prawnych w zakresie finansów samorządowych, przeregulowanie systemu wpływa na jego efektywność. Stabilność sprzyjałaby wydłużeniu skali planowania budżetowego i jego lepsza koordynacja z planowanie gospodarczym w formie strategii i wieloletnich programów rozwoju. Koordynacja powinna być dokonywana na wszystkich szczeblach układu terytorialnego państwa. Czytelne relacje między organami rządowymi a samorządowymi oraz niesprzeczność między programami rządowymi a regionalnymi programami operacyjnymi umożliwia szybkie wyeliminowanie słabości i stworzenie trwałych podstaw dka dynamicznego rozwoju kraju. Sukces samorządów w dziedzinie rozwoju gospodarczego, społecznego oraz kulturalnego jest miarą skuteczności państwa polskiego i praktycznym sprawdzianem, czy Polska stanie się państwem w pełni obywatelskim. 45 Bibliografia Książki: 1. Misiąg W., Finanse publiczne w Polsce; Przewodnik, Presspublica, Warszawa, 1996 r. 2. Gilowska Z., System ekonomiczny samorządu terytorialnego w Polsce, Municypium, Warszawa, 1998 r. 3. Borkowski J., Jednostka a administracja publiczna po reformie ustrojowej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa, 2001 r. 4. Urbaniak P., Podstawy ekonomii, Makroekonomia, II cześć, Poznań, 1996. 5. Winiarski B. (red.), Polityka gospodarcza, Wyd. PWN, Warszawa, 2001. 6. Bekasik J. (red.), Państwo w polskiej gospodarce lat dziewięćdziesiątych XX wieku, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa, 2001. 7. Bury P., Finanse lokalne z elementami finansów państwa, Kielce, 2002. 8. Borodo A., Samorząd terytorialny; System prawno-finansowy, Warszawa, 1997. 9. Piotrowska-Marczak K., Finanse lokalne w Polsce, PWN, Warszawa, 1997. 10. Patrzałek L., Finanse samorządowe, Wyd. AE, Wrocław, 1999. 11. Wagner D. C. (red.), Strategie rozwoju gospodarczego miast i gmin, Przykłady dobry rozwiązań, Warszawa, 1999. 12. Wysocka E. (red.), Przedsiębiorczość w gminach – stymulowanie inwestycji, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa-Poznań-Zielona Góra, 1996. 13. Gęsicka G. (red.), Instytucje rozwoju lokalnego, Fundusz Współpracy, Warszawa, 1996. 14. Gęsicka G. (red.), Partnerstwo w rozwoju lokalnym, Fundusz Współpracy, Warszawa, 1996. 15. Misiąg W., Finanse publiczne w Polsce, Presspublica, Warszawa, 1996. Ustawy i rozporządzenia: 1. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – Dz. U. Nr 91, poz. 576. 2. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U.01.142.1591 3. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. Nr 91, poz. 578. 4. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie – Dz. U. Nr 91, poz. 577. 5. Ustawa z dnia 23 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. 46 6. Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansach gminy (zawarte rozwiązania prawne w ustawie z 26 listopada 1998 r.) 7. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych – Dz. U. Nr 9, poz. 31 z póź. zm. 8. Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym – tekst jednolity Dz. U. z 1993, Nr 94, poz. 431 z póź. zm. 9. Ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn - tekst jednolity Dz. U., Nr 101, poz. 444 z póź. zm. 10. Ustawa z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne - Dz. U., Nr 144, poz. 930. 11. Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej - Dz. U., Nr 4, poz. 23. 12. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - Dz. U., Nr 27, poz. 96 z póź. zm. 13. Ustawa z dnia 1 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – Dz. U. Nr 106, poz. 668 z póź. zm. 14. Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa - Dz. U. Nr 162, poz. 1112. 15. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa - Dz. U. Nr 96, poz. 603. 16. Ustawa z dnia 10 czerwca 1999 r. o zamówieniach publicznych – Dz. U. 1999, nr 76, poz. 344. 17. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r., o finansach publicznych – Dz. U., nr 155, poz. 1014. 18. Ustawa z dnia 14 marca 1985 roku o podatkach i opłatach lokalnych, Dz. U. 1985, nr 12, poz. 50. 19. Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 roku o opłacie skarbowej, Dz. U. 1989, nr 4, poz. 23. 20. Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym, Dz. U. 1990, nr 16, poz. 95. 21. Ustawa z dnia 10 marca 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Dz. U. 1990, nr 32, poz. 191. 22. Rozporządzenie RM z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów - Dz. U. Nr 103, poz. 652. 47 Inne: 1. Materiały szkoleniowe: Reforma administracji publicznej; Finanse samorządu terytorialnego; Majątek samorządu terytorialnego; Nadzór nad samorządem terytorialnym; Wdrożenie reformy ustrojowej; Stan prawny na dzień 1 stycznia 1999 r., Wydanie II, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Zeszyt 9, Warszawa, styczeń-luty 1999. 2. Buzek J., Rozwój samorządności dla rozwoju Polski, (Samorządni-znaczy wolni), Gazeta Wyborcza, 30 sierpnia 2001 r. 3. Miesięcznik: Samorząd terytorialny; 2005, 2006. 4. Kociewska-Pociecha H., Samorząd terytorialny w wybranych krajach Unii Europejskiej i jego finansowanie, [w:] D. Kornik (red.), Sektor finansów publicznych po wejściu Polski do Unii Europejskiej; zagadnienia wybrane, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania i Finansów we Wrocławiu, Wrocław, 2006. 5. Rogowska M., Podatek od nieruchomości jako źródło dochodów własnych gmin w latach 1999-2003, [w:] D. Kornik (red.), Sektor finansów publicznych po wejściu Polski do Unii Europejskiej; zagadnienia wybrane, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania i Finansów we Wrocławiu, Wrocław, 2006. 6. Wasylik A., Podatek kastralny w systemie dochodów jednostek samorządu terytorialnego, [w:] D. Kornik (red.), Sektor finansów publicznych po wejściu Polski do Unii Europejskiej; zagadnienia wybrane, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania i Finansów we Wrocławiu, Wrocław, 2006. 7. Garbacz J., Podatek od nieruchomości – podatek „poligonowy”; ograniczenia fiskalne jednostek samorządu terytorialnego, [w:] D. Kornik (red.), Sektor finansów publicznych po wejściu Polski do Unii Europejskiej; zagadnienia wybrane, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania i Finansów we Wrocławiu, Wrocław, 2006. 8. Potoczna I., Subwencje i dotacje jako przykład specyficznych zasileń budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, [w:] D. Kornik (red.), Sektor finansów publicznych po wejściu Polski do Unii Europejskiej; zagadnienia wybrane, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania i Finansów we Wrocławiu, Wrocław, 2006. 9. Idzik M., Rola kapitału prywatnego w finansowaniu inwestycji infrastrukturalnych, [w:] D. Kornik (red.), Sektor finansów publicznych po wejściu Polski do Unii Europejskiej; zagadnienia wybrane, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania i Finansów we Wrocławiu, Wrocław, 2006. 48 10. Domański T., Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego gminy, Agencja Rozwoju Komunalnego, Warszawa, 2000. 11. Bończak-Kucharczyk E., Herbst K., Chmura K., Jak władze lokalne mogą wspierać przedsiębiorczość?, Polska Fundacja Promocji i Rozwoju MSP, Warszawa, 1998. 12. Kamiński R., Stymulowanie rozwoju gospodarczego, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa, 2003. 13. Kudłacz T., Programowanie rozwoju gospodarczego gminy, Funkcje i zasady, Kraków, 1993. 14. Ziółkowski M., Proces formułowania strategii rozwoju gminy, Instytut Przedsiębiorczości i Samorządności, 2000. 15. Okraszewska A., Brzeziński I., Kwiatkowski J., Lokalny rozwój gospodarczy w kontekście wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, Warszawa, 2002. Uwagi: Opracowanie obejmuje okres 1999-2004, utrudniona porównywalność danych w tym okresie związana jest ze zmianami w podziale administracyjnym kraju, zmianami zadań realizowanych przez JST oraz zmian w klasyfikacji budżetowej, oraz braku odpowiedzi na przedstawioną ankietę ze strony niektórych gmin. Czynnikiem zakłócającym porównywalność danych w omawianym okresie były niewielkie zmiany w podziale administracyjnym kraju, zmiana statusy Miasta Stołecznego Warszawy, zmiany zakresu zadań realizowanych przez poszczególne poziomy samorządu terytorialnego. Zmiany ustawowych zadań realizowanych przez poszczególne poziomy samorządu terytorialnego w najwyższym stopniu wpłynęły na wielkość dochodów i wydatków powiatów oraz miast na prawach powiatu. Było to następstwem wyłączenia z budżetu państwa obligatoryjnego finansowania powiatowych komend policji, inspekcji sanitarnej i weterynaryjnej, które pierwotnie stanowiły państwowe służby inspekcji i straży zespolone z budżetem powiatu. Zmienił się sposób finansowania polityki regionalnej realizowanej przez województwo na podstawie wprowadzonych do realizacji w 2001 r. kontraktów wojewódzkich. Na porównywalność danych wpływają również liczne zmiany klasyfikacji budżetowej, w tym najbardziej istotne z 2001 r. (Rozporządzenie MF z 18 lipca 2000 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów – Dz. U., Nr 59, poz. 688, z póź. zm.) 49 Zmiana ustawy o dochodach JST (ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach JST, Dz. U. nr 2003, poz. 1966), dobra koniunktura gospodarcza, wzrost dochodu budżetu państwa, a tym samym wzrost udziałów JST w dochodach budżetu państwa (transfery, subwencje) pozytywnie wpłynęły na dynamikę dochodów JST. Projekt realizowany w ramach Działania 2.6 "Regionalne strategie Innowacyjne i transfer wiedzy " został w 75% sfinansowany przez Unię Europejską z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz 25% z Budżetu Państwa w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 50