Transcript
ÖZEL - DİĞER TÜRKİYE VARLIK FONU YÖNETİMİ A.Ş. (TVFY)’NİN ÖNEMİ VE DEĞERLENDİRİLMESİ Ayhan SARISU*
I- GİRİŞ ünyadaki ulusal varlık fonlarının(1) en son örneği 6741 sayılı Kanun(2) ile kamu sermayeli bir şirket statüsünde kurulan Türkiye Varlık Fonu Yönetimi A.Ş. (TVFY)’dir. TVFY’nin yapısına ve işleyişine ilişkin usul ve esaslar hakkındaki 2016/9429 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı (BKK)(3) yürürlüğe girmiştir. TVFY İçtüzüğü’nün tescil işlemlerinin tekemmül ettirilmesi, esas sözleşmenin ilanı, örgütsel yapılanma-karar alma süreçlerinin oluşturulması ve fon kuruluş belgelerinin istihsali ... vb. kurumsal/örgütsel düzenlemelerin tamamlanması ile birlikte TVYF’nin 2017 yılının ilk çeyreğinde faaliyete geçmesi(4) beklenmektedir. Benzeri kuruluşların dünyada Merkez Bankası, Hazine ya da Maliye Bakanlığı gibi kuruluşlara bağlı çalıştıkları bilinmekle birlikte TVFY Başbakanlı’ğa bağlı olarak faaliyet gösterecektir. TVFY’nin organizasyon yapısında; portföy yönetim birimi, araştırma birimi, muhasebe, kayıt, bilgi ve belge sistemleri ile düzenli iş akışı ve haberleşmeyi sağlayacak organizasyon, iç kontrol ve risk yönetim sistemi ile iç denetim birimi, fon hizmet birimi … vb. diğer birimler kurulması(5) öngörülmüştür. Ancak, TVFY esas sözleşmesi henüz yayımlanmadığı için teşkilat yapısında tam olarak hangi birimlerin yer alacağı hususu bu aşamada ayrıntılı ve net olarak bilinmemektedir.
D
*
Dr., Hacettepe Üniversitesi ve Gazi Üniversitesi İİBF Yarı Zamanlı Öğretim Görevlisi
(1)
Ayhan SARISU, “Dünyada Ulusal Varlık Fonu Yönetim Şirketleri”, Yaklaşım, Sayı: 287, Kasım 2016, s. 231-238; Ayhan SARISU, “Ulusal Varlık Fonlarının Yönetim ve Teşkilat Yapısı”, Yaklaşım, Sayı: 288, Aralık 2016, s. 228-235 26.08.2016 tarih ve 29813 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Türkiye Varlık Fonu Yönetimi A.Ş. Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair 19.08.2016 tarihli ve 6741 sayılı Kanun’un genel bir değerlendirmesi için Bkz. Ayhan SARISU, “Türkiye Varlık Fonu Yönetimi A.Ş. Kurulmasına Dair Kanunun Değerlendirilmesi-I ve II”, Yaklaşım, Sayı: 285, Eylül 2016, s. 221-227 ve Sayı: 286, Ekim 2016, s. 225-232 TVFY’nin yapısına ve işleyişine ilişkin usul ve esaslar hakkında 2016/9429 sayılı BKK için Bkz. 09.11.2016 tarih ve 29883 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Bkz. Maliye Bakanı Naci AĞBAL’a atfen “Türkiye’nin Yeni Gücü Varlık Fonu 2017’de Devrede” başlıklı haber, Derin Ekonomi, Borsa, Finans Dergisi, s. 18-20, İstanbul, 1 Aralık 2016 6741 sayılı Kanun’un 4. maddesi ve TVFY’nin yapısına ve işleyişine ilişkin usul ve esaslar hakkında 2016/9429 sayılı BKK’nın 6. maddesi
(2)
(3) (4) (5)
YAKLAŞIM YIL 25 SAYI 289 OCAK 2017
TVFY, bağlı ortaklıkları ve iştirakleri ile alt fonların uygulama modeli ve organizasyon yapısının dikey ilişkiler ve komuta yetkisi üzerine kurulu klasik fonksiyonel kamu organizasyon yapısından farklı olarak, Türk kamu bürokrasinin genel özellikleri ve dünya uygulamaları da dikkate alınmak suretiyle yatay ilişkiler ve kurmay yetkilerini ihtiva eden matriks organizasyon yapısında(6) faaliyette bulunacağı düşünülmektedir. TVFY ve bu fona bağlı alt fonların gelirleri Kanun ile belirlenmiştir. Ancak hangi alanlarda gider yapılacağı hususunda kanunda bir belirtme olmadığından, mevcut durumda herhangi bir gider denetiminin yasal dayanağının da olamayacağı düşünülmek olup bu makalede yeni kurulan bir ulusal varlık fonu olarak TVFY’nin genel bir değerlendirmesi yapılacaktır. II- TVFY VE VARLIK FONLARINDA “GELİR FAZLASI” Bilindiği üzere Türkiye’de doğalgaz, petrol … vb. bir emtianın ihraç geliriyle yaratılabilen bir bütçe fazlası yoktur. Cari fazla veya bütçe fazlası veren bir kamu emeklilik fonu sistemi de bulunmadığından TVFY, kaynağını herhangi bir gelir fazlalığından ya da bir emtiadan almamaktadır. (6)
(7) (8) (9) (10) (11)
231
Aslında, herhangi bir ulusal varlık yönetim şirketi/fonu kurabilmek için öncelikle elimizde ya “kamusal bir gelir fazlası” ya da dış ticaret fazlası verilebilecek bir ihraç “emtiası/varlığı” bulunması önemli olmakla birlikte “olmaz ise olmaz” şart değildir(7). Türkiye’de hâlihazırda gelir fazlasına sahip tek kamusal fon İşsizlik Sigortasıdır. Bu Fon’un oldukça önemli bir bölümünün Hazine Müsteşarlığı’nca ihraç edilen risksiz devlet iç borçlanma senetlerine bağlandığı ve bu aşamada TVFY’ne tahsis edilmesinin öngörülmediği de bilinmektedir. İrlanda’nın 2014’de kurduğu Irish Strategic Investment Fund(8), 2008’de Brezilya’nın kurduğu Sovereign Fund of Brazil(9), 2011’de İtalya’da kurulan Italian Strategic Fund(10) örneklerinde olduğu gibi doğal kaynağı olmayan ya da cari işlem fazlası vermeyen ülkelerde de bu tür fonların kurulduğu görülmektedir. Hatta bu tür fonlar Russian Direct Investment Fund(11) örneğinde görüldüğü gibi ülke için önem verilen alanlarda doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının geliştirilmesi çerçevesinde ülkede yatırım yapacak yabancı menşeli kurum ve kuruluşlarla ortak şirket kurarak bunların sermayelerine iştirak
Kürşat YALÇINER - Ali Murat SÜREKLİ (2015), “Ekonominin Çeşitlendirilmesinin Bir Aracı Olarak Ulusal Refah Fonu Modelinin Türkiye Ekonomisi Açısından Uygulanabilirliği”, Gazi Üniv. İİBF Dergisi, C.17, S.3. http://iibfdergisi.gazi.edu.tr/index.php/iibfdergisi/article/viewFile/897/622, s. 28 (Erişim: 07.12.2016) SARISU, “Dünyada Ulusal Varlık Fonu Yönetim Şirketleri”, agm. http://www.cdpequity.it/en/index.html (Erişim Tarihi: 05.12.2016) http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/english/fundo_soberano_brasil/index.asp(Erişim: 05.12.2016) http://www.swfinstitute.org/swfs/ireland-strategic-investment-fund/ (Erişim: 05.12.2016) http://rdif.ru/Eng_Index/ (Erişim: 05.12.2016)
232
YAKLAŞIM YIL 25 SAYI 289 OCAK 2017
edebilmek, işbirliğiyle yatırım yapmak için de kurulabilmektedirler. Ülke ekonomisinin ihtiyaç duyduğu alanlarda, ülke dışında ya da içinde stratejik yatırım sahalarında yatırım yapmak da (innovative girişimlerin uygulamaya sokulmasında risk sermayesi ya da belirli vasıfta girişimci stratejik firmaların sermayelerine iştirak ederek bu stratejik şirketlere destek olunması … vb.) bir Fon için temel hedef olarak da tespit edilebilmektedir. III- TVFY’NİN MEVCUT VE POTANSİYEL KAYNAKLARI(12) Kuruluş aşamasında TVFY’nin kaynakları(13) Kanun’un 4. maddesinde belirtildiği üzere; a) Özelleştirme kapsam ve programında bulunan ve Fona devredilmesine Özelleştirme Yüksek Kurulu’nca karar verilen kuruluş ve varlıklar(14) ile Özelleştirme Fonundan TVFY’ne aktarılmasına karar verilen nakit fazlası(15) b) Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya (12) (13) (14) (15)
(16) (17) (18)
Şirket tarafından yönetilmesine karar verilen kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklar(16) c) Türkiye Varlık Fonu tarafından yurtiçi ve yurtdışı sermaye ve para piyasalarından ilgili mevzuat kapsamında yer alan izin ve onaylar aranmaksızın her türlü yöntemle sağlanan finansman ve kaynaklar(17) d) Para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan finansman ve kaynaklar(18) olarak düzenlenmiştir. Özelleştirme İdaresi Başkanlığı (ÖİB)’nin aktarımı olan elli trilyon TL’lik nispeten çok makul bir kuruluş sermayesi ile oluşturulan TVFY’nin kaynaklarında çeşitlenme sağlanarak hızla büyüyeceği değerlendirilmektedir. Burada asıl önemli olan husus idari, hukuki ve mali alt yapının sağlıklı kurulması, etkin, etkili, ekonomik ve verimli işleyecek bir kurumsal yapının oluşturulması ve geliştirilmesidir. TVFY kaynakları, zaman içinde geliş-
SARISU, “Türkiye Varlık Fonu Yönetimi …I ve II”, agm. 6741 sayılı Kanun’un 4. maddesinin (1). fıkrası ve TVFY’nin yapısına ve işleyişine ilişkin usul ve esaslar hakkında 2016/9429 sayılı BKK’nın 7. maddesi. Özelleştirme portföyünde olup da kaynak yaratmak amacıyla TVFY’ne devredilecek kuruluş ve varlıkların hangileri olduğuna ilişkin henüz bir ÖYK kararı alındığı görülmemiştir. Geçmiş dönem özelleştirme uygulamalarından (Ağustos 2016’ya kadar) elde edilen toplam 61.634 milyon ABD Dolarlık özelleştirme gelirlerinden 42.228 milyon ABD Doları, Özelleştirme Fonu’ndan Genel Bütçe’nin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilmiştir. Ancak, bundan sonraki dönemde elde edilecek özelleştirme gelirlerinin de arızi kamu geliri olduğu dikkate alındığında yıllara sâri olarak TVFY’ne aktarılabilecek rakam belirsizdir. Özelleştirme geliri daimi ve istikrarlı bir bütçe gelir kalemi değildir. Burada belirtilen ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların neler olduğu henüz bilinmemektedir. Burada belirtilen finansman ve kaynakların neler olabileceği hususu henüz bilinmemektedir. Para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan finansman ve kaynakların neler olabileceği hususu bu aşamada henüz bilinmemektedir.
YAKLAŞIM YIL 25 SAYI 289 OCAK 2017
tirilerek ve çeşitlendirilerek anlamlı büyüklüklere ulaşılması mümkün olduğundan bir def’ada ve hemen ilk başlangıçta milyarlarca dolarlık bir fon kurulması elzem değildir. TVFY’nin kurulmasını öngören kanun koyucu, her zaman yapabileceği düzenlemelerle TVFY’ne düzenli ve sürekli yeni kaynaklar yaratmak için farklı çözümler geliştirebilecektir. TVFY’nin gelecekteki potansiyel gelir kaynaklarından bir kısmının; alkol ve tütün mamulleri, şans oyunları, akaryakıt, internet, işletişim ve haberleşme… vb. kalemlerden elde edilen cebri kamu gelirleri niteliğindeki çeşitli vergilerin bir miktar artırılması suretiyle yeni kaynak yaratılması söz konusu olabileceği gibi köprü ve otoyol gelirlerinden elde edilen gelirin bir kısmının TVFY’ne kaynak olarak tahsisi de düşünülebilecektir. TVFY için bu şekilde bir kaynak tahsisinde 2014 yılı rakamlarıyla yıllık yaklaşık olarak; şans oyunlarından alınan vergi Bakanlar Kurulu’nca bir katına çıkarılırsa 770 milyon TL; alkol ve tütün mamullerinden tahsil edilen vergiler % 5 artırılırsa alkollü içeceklerden 282,5 milyon TL, tütün mamullerinden 1.145 milyar TL; özel iletişimdeki mevcut KDV ve Özel İletişim Vergisi (ÖİV) oranlarına % 5 ilave edilmesiyle 225 milyon TL; köprü ve otoyol geçiş ücretlerine yapılacak ilave % 5’lik bir artış neticesinde 23,4 milyon ABD Doları (62,3 milyon TL) olmak üzere yıllık toplamda 2.485.356.000 TL(19) kaynak yaratılabilecektir. Yeni kamu hizmeti alanları yaratılma(19)
233
sından elde edilecek sair proje gelirlerinin tahsis edilmesiyle TVFY’ne daimi kaynaklar yaratılması da mümkündür. Özellikle önümüzdeki dönemde gündeme gelmesi beklenen bazı kamu-özel yatırım projeleri yoluyla (Örneğin; eğitimde dönüşüm programıyla mevcut eğitim öğretim tesislerinin daha kaliteli, nitelikli ve modern entegre eğitim tesislerine dönüştürülmesi; Türkiye’nin sağlık alanında bölgesel bir cazibe merkezi haline getirilmesi, yabancı sermaye ve yüksek tıbbî teknoloji girişinin hızlandırılması amacıyla sağlık serbest bölgeleri (Tıp Turizmi, Termal Turizm, Yaşlı Turizmi… konseptinde ayrı ayrı sağlık serbest bölgelerinin) kurulması ve işletilmesi; dünya örneklerinden de yararlanılarak Türkiye’de en az iki bölgede entegre gıda serbest bölgesi (EGSB) food clusters kurulması ve işletilmesi; entegre yaşlı bakımı ve geriatri sağlık serbest bölgeleri kurulması ve işletilmesi; elektrik ve elektronik atık, geri dönüşüm, tadilat ve teknoloji merkezleri (Waste of electric and electronic equipment recycling plant and refurbishment & technology centersWEE) kurulması ve işletilmesi … vb.) katma değeri yüksek yatırım ve kamusal hizmet alanları oluşturulmasının TVFY’nin kaynak çeşitliliğine faydalı olabileceği değerlendirilmektedir. Bir başka kaynak kalemi olarak Birleşik Arap Emirlikleri (Abu Dhabi, Sharjah ve Dubai) otopark sistemi (MAWAQIF)… vb. örneklerden esinlenilerek kamu tarafından Türkiye genelinde kurulacak otopark işletmecili-
YALÇINER – SÜREKLİ, age, s. 22-23 (Erişim Tarihi: 07.12.2016
234
YAKLAŞIM YIL 25 SAYI 289 OCAK 2017
ği sistemiyle, şehirlerde araç park edilebilen her alandan elde edilen otopark gelirlerinden bir kısmının TVFY’ne devredilmesi de öngörülebilir. Kurulacak otopark işletim sistemi, yerel yönetimleri de ortak ederek devletçe işletilebileceği gibi, bunlardan gelecekte elde edilecek gelirler karşılık gösterilerek Gelir Ortaklığı Senetlerinin halka satışıyla fon yaratılabileceği gibi 20-29 yıllık süreçler için işletmecilik haklarına sahip şirket hisselerinin kısmen veya tamamen bir defada blok olarak özelleştirilmesiyle ya da borsada halka arz edilmesiyle de kaynak yaratılabilmesi mümkündür. Söz konusu otopark işletim sisteminin büyükşehirlerden Adana, Ankara, Antalya, Aydın, Balıkesir, Bursa, Denizli, Eskişehir, Gaziantep, Hatay, İstanbul, İzmir, Kayseri, Kocaeli, Konya, Manisa, Muğla, Sakarya, Samsun… vb. şehirlerde kamu tarafından uygulamaya konulması ve işletilmesiyle bu illere tescilli otomobillerin sadece ¼’ünün bu sistemde olacağı varsayımından hareketle yapılan hesaplamalara göre, kurulacak otopark işletmeciliği sisteminden her yıl TVFY’ne aktarılacak rakamın (2014 yılı rakamlarıyla) yaklaşık 2,2 milyar TL (880 milyon Dolar)(20) olabileceği düşünülmektedir. (20) (21) (22)
(23)
IV- KAYNAK GEÇİŞKENLİĞİ, BİLEŞİK KAPLAR VE TVFY Ulusal Varlık Fonları, 2000’li yılların sonlarına doğru dünya ekonomilerinde ve finans piyasalarında önemli büyüklüğe ulaştıklarında SWF Uluslararası Çalışma Grubu şeklinde örgütlenerek, 2008’de bu fonların anayasası(21) olarak değerlendirilen; fon bulma, yatırım faaliyetlerinin ve ilgili sair bilgilerin açık bir şekilde kamuoyuna sunulması, hesap verilebilirlik (iyi yönetişim organizasyonu ve yapısı), organlarının yetki ve sorumluluklarının dağılımı, etik ve profesyonel standartların geliştirilmesi ve uyumlu hareket edilmesi, performans ölçüm esasları, risk yönetiminin gerçekçi temelde yürütülmesi… vb. hususları içeren, genel kabul gören uygulama prensipleri olan Santiago Prensiplerini(22) uygulamaya başlamışlardır. Santiago Prensiplerine(23) uygun hareket edilerek TVFY ve bu fona bağlı alt fonların başta Maliye ve Hazine olmak üzere kamu nitelikli diğer kurumlar ile ilişkisi şeffaf ve kurallara dayalı olarak netleştirilmelidir. 6741 sayılı Kanun bu konuda bir netlik içermemektedir. Aleniyet içinde işletilen kurallar çerçevesinde TVFY ve alt fonların Maliye/Hazine arasında kay-
YALÇINER – SÜREKLİ, age, s. 22-23 (Erişim Tarihi: 07.12.2016)). Metin ERCAN, “Ülke Varlık Fonlarının Yönetim Yapıları”, Radikal, 14.09.2013, http://www. radikal.com.tr/yazarlar/metin-ercan/ulke-varlik-fonlarinin-yonetim-yapilari-1150753/ (Erişim: 17.10.2016) Anthony WONG, “Sovereign Wealth Funds and the Problem of Asymmetric Information: The Santiago Principles and International Regulations” Vol. 34, Issue 3, Brooklyn Journal of International Law. s. 1083, http://brooklynworks.brooklaw.edu/bjil/vol34/iss3/14 (Erişim Tarihi: 05.08.2016); International Forum of SWF (2008). SWF Generally Accepted Principles and Practices “Santiago Principles” http://www.iwg-swf.org/pubs/eng/santiagoprinciples.pdf ve http://www.iwg-swf.org/ (Erişim Tarihi: 06.10.2016). WONG, agm, s.1083 ve International Forum of SWF (2008), age.
YAKLAŞIM YIL 25 SAYI 289 OCAK 2017
nak geçişkenliğine önem verilmelidir. 6741 sayılı Kanun’da TVFY ve bu fona bağlı alt fonlar için yeni bir gelir kalemi tanımlanmamış, anılan Kanun’un 4. maddesinde tadat edilen genel bütçeye irat kaydedilecek bazı gelirlerin bir kısmının bu TVFY’ne aktarılması öngörülmüştür. Ancak, bileşik kaplar kuramı hatırlanmalıdır. Şekilleri farklı iki veya daha çok kabın tabanlarının birleştirilmesinden oluşan düzeneğe bileşik kaplar denildiğini, bu kaplara ister aynı cins, ister farklı cins sıvılar konulduğunda kapların tabanındaki sıvı basınçlarının eşitlendiğini, bu kaplardan herhangi birine konulan sıvının diğer kaplara akışıyla, diğer kaplardaki sıvı yüksekliğinin eşitlendiği bir havuz oluştuğunu ve tabanlarındaki sıvı basınçlarının aynılaştığını ilkokul fen derslerinden hatırlarız. Örneğin, 2003’ten itibaren Hazine’ye yapılan ödemeler yoluyla genel bütçeye aktarılan özelleştirme gelirlerinin 2016’dan itibaren anılan TVFY’ne aktarılması halinde mali yıl bütçe gelirlerinin TVFY’ne aktarılan miktar kadar eksilmesine ve neticede bütçe açıklarının artmasına yol açabilecek bir durum olması yanında bir varlığa, varlığın veya bir projenin muhtemel gelirlerine dayalı bir menkul kıymet ihraç edilmesi halinde, likiditesi Hazine tahvillerinden daha az, riski daha çok ve neticede maliyeti daha yüksek olma ihtimali daha çok olan bu ihraç(24)
235
ların Hazine garantili olup olmaması dikkate bile alınmaksızın uluslararası finansal piyasalarda Türkiye riski ile ilgili “Fon Havuzu”nun bir parçası olarak değerlendirileceği ve TVFY’ne aktarılacak bu tür kaynakların esasen devletin borçlanma miktarını ve maliyetini artırabileceği de dikkate alınmalıdır(24). TVFY ile birlikte, kamu borçlanma gereksiniminde, uluslararası fon havuzunda … vb. finansal kullanım ve tahsislerde bileşik kaplar etkisi yaratılmasından sakınılmalıdır. 2003’ten itibaren Hazine’ye yapılan ödemeler yoluyla genel bütçeye aktarılan özelleştirme gelirlerinin 2016’dan itibaren anılan Şirkete veya Fon’a aktarılması halinde mali yıl bütçe gelirlerinin eksilmesine ve neticede bütçe açıklarının artmasına yol açılabileceği düşünülmektedir. Ayrıca, bir varlığa, varlığın veya bir projenin muhtemel gelirlerine dayalı bir menkul kıymet ihraç edilmesi halinde, likiditesi Hazine tahvillerinden daha az, riski daha çok ve neticede maliyeti daha yüksek olma ihtimali daha yüksek olan bu ihraçların Hazine garantili olup olmaması dikkate bile alınmaksızın uluslararası finansal piyasalarda Türkiye riski ile ilgili Fon Havuzunun bir parçası olarak değerlendirileceği ve TVFY’ne aktarılacak bu tür kaynakların esasen Türkiye Cumhuriyeti devletinin öz borçlanma miktarını ve maliyetini artırabileceği
Emin DEDEOĞLU, “Kamu Mali Yönetiminde Neler Oluyor?: Varlık Fonu ve Tamamlayıcı Ödenek” Eylül 2016, N201629. Tepav-Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı Değerlendirme Notu. http://www.tepav.org.tr/upload/files/14730146984.Kamu_Mali_Yonetiminde_Neler_Oluyor_Varlik_ Fonu_ve_Tamamlayici_Odenek.pdf. s. 6 (Erişim Tarihi: 03.11.2016)
236
YAKLAŞIM YIL 25 SAYI 289 OCAK 2017
dikkate alınmalıdır(25). Ayrıca, 6741 sayılı Kanun’un 4/c ve 4/d fıkralarında belirtilen; yurt içi ve yurt dışı sermaye ve para piyasalarından ilgili mevzuat kapsamında yer alan izin ve onaylar aranmaksızın her türlü yöntemle sağlanan finansman ve kaynaklar ile para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan finansman ve kaynakların nihai tahlilde ve fiili olarak Türkiye için bir borçlanma aracı gibi yükümlülük yaratan kalemler niteliğinde olduğu açıktır. 1992-1993’te Ankara Belediyesi’nce Japon piyasasına ihraç edilen ve Hazine garantisi dahi olmayan tahvillerin ödenmesine ilişkin itfa yükümlülüğünün Hazine tarafından üstlenilmek zorunda kalınması halen hafızalardaki tazeliğini korumaktadır. V- KAMU ORTAKLIĞI FONU (KOF) TECRÜBESİ Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın ilk nüvesini oluşturan ve bütçe dışında bir fon kurmak suretiyle altyapı projelerinin gelirlerine dayalı menkul kıymet çıkartarak altyapı projelerini finanse etmek gayesiyle istihsal edilen (25) (26) (27) (28)
2983 sayılı Kanunla kurulan Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi (KOİ) ve Kamu Ortaklığı Fonu (KOF)(26) tecrübesinden gerekli dersler çıkartılmalıdır. Kamu kurum ve kuruluşlarına ait (KİK’ler ve İDT’ler dâhil) altyapı tesislerinin gelirlerine hakiki ve hükmi şahısların ortak olması için çıkarılacak senetler Gelir Ortaklığı Senedi (GOS)(27) olarak tanımlanarak köprü ve otoyol gelirlerine dayalı, 1985-94 yılları arasında çok sayıda GOS(28) ihraç edilmiştir. GOS’lar Türkiye’ye özgü bir menkul kıymet türü olarak KOİ’ce çıkartılmıştır. GOS’ların Türkiye’de bir borçlanma enstrümanı olarak kullanılmasına imkân veren hukuki dayanak 17.03.1984 tarihli ve 2983 sayılı Kanun’dur. Belirli bir gelir taahhüdüne dayanmazlar. Dağıtılacak temettüler, ilgili senet’e konu edilen alt yapı tesisinden elde edilecek gelire göre değişkenlik gösterir. Boğaziçi Köprüsü gelirine ilişkin 10 milyar TL’lik A tipi GOS’lar 03.12.1984’de İş Bankası şubelerinde
DEDEOĞLU, agm, (Erişim Tarihi: 03.10.2016). 29.02.1984 tarih ve 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlanması Hakkında Kanun (17.03.1984 tarih ve 18344 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.). 2983 sayılı Kanun’un 3/c fıkrası. Gelir Ortaklığı Senetleri/Revenue Sharing Certificates için Bkz. http://gelirortakligisenedi.nedir.com/#i xzz2u9n5d7aP (Erişim Tarihi: 04.12.2016). Ayrıca Bkz. Güngör URAS, “Özal ‘Köprü Geliri İle Ödenecek Senet Sattı’ (Şimdi “Köprü Satılıyor”)” 22.10.2010, http://www.milliyet.com.tr/ozal-kopru-geliri-ile-odenecek-senet-satti-simdi-koprusatiliyor/gungoruras/ekonomi/yazardetay/22.10.2010/1304634/ default.htm. (Erişim Tarihi: 04.12.2016) Ayrıca Bkz. Ayhan SARISU - Yüksel YALOVA - Gökmen TOPUZ - Özlem ATAY, Elektrik ve Türkiye Örneğinde Elektrik Dağıtım Hizmetlerinin Özelleştirilmesi, Ankara 2016, Detay Yayıncılık, s. 340; Ayhan SARISU – Yüksel Yalova, Türkiye Örneğinde Türk Demir Çelik Sektöründe Dönüşüm ve İsdemir Uygulaması, Özelleştirme Bağlamında Dönem Analizi, İstanbul 2014, Yeni Yüzyıl Yayınları, s. 94
YAKLAŞIM YIL 25 SAYI 289 OCAK 2017
satışa çıkarılmıştır. Bu tarihlerde bankalar mevduata % 50 dolayında faiz öderken Devlet (vergisiz) % 43 faiz ile tahvil satmakta zorlanıyordu. 1 ABD Doları 430 TL idi. Boğaziçi Köprüsü gelirine dayalı GOS’lara talep büyük olunca ardından B tipi GOS’lar satışa çıkarıldı. A tipi GOS’lara Köprü’nün toplam gelirinin % 18’inin, B tipi senetlere % 16’sının (faiz yerine) Gelir Ortaklığı Payı olarak dağıtılmasına karar verilmişti. Bu senetler 3 yıl vadeliydi. GOS yoluyla toplanan paralar kamu yatırımlarının finansmanı amacıyla bir fonda biriktiriliyor, fonda toplanan paranın en az % 15’i ise doğu illerinin kalkınması için kullanılıyordu. Köprü senetlerinden sonra Keban, Oymapınar barajlarının ve paket olarak Köprü-Keban gelirleri karşılık gösterilerek daha başka GOS’lar da çıkarıldı. Bunların hepsinin vadesi 3 yıl idi. Gelirlerinin tamamı bütçe açığına değil, yatırımlara tahsis edildi. Tamamı da zamanında itfa edildi. GOS’lar ile iktisadi kalkınmanın enflasyon yaratmayacak bir kaynağa kavuşturulması amaçlanmıştı. Bu senetler köprü, baraj, elektrik santralleri, deniz ve hava limanları ile KİK ve İDT gelirlerine karşılık olarak çıkartılabilmiştir. Ancak ilgili yatırımcı mahfilleri bunların vade ve faiz yapısına pek teveccüh göstermediğinden KOF, otoyol müteahhitlerinin hakediş ödemelerini GOS ile yapmış, nakit ihtiyacı nedeniyle müteahhitler de GOS’ları ikinci piyasada yüksek iskonto oranları ile nakde çevirmişler (29)
237
ve GOS’ların piyasa değeri iyice düşmüştür. Bilahare KOF, 1994’de Hazine’ye devredilmiş, GOS ihracı Hazine’ce sonlandırılmış, önceki dönemlerde ihraç edilenler itfa edilerek KOF 2000’de tümden kaldırılmıştır. Dolayısıyla, TVFY ve bu fona bağlı alt fonlarca ihraç edilecek tahvillerin/senetlerin KOF’a dönüşmesinin engellenmesine matuf tedbirler alınmalı, yaşanan geçmiş deneyimlerden gerekli çıkarımlar yapılarak tarihin tekerrür etmesine mani olunmalı, bütünlüklü mali disipline dikkat edilmelidir. VI- ÇOKLU HAZİNE - TEK HAZİNE Çoklu ve adem-i merkeziyetçi hazine yapıları tek ve merkezi hazine sistemine aykırılık oluşturarak çelişkiler yaşanmasına sebep olmaktadır. Tarihten örnek verilecek olursa Osmanlı Devletinde III. Selim’in padişahlığı döneminde 1793’de kurulan İrad-ı Cedid Hazinesi ile merkezi Hazine düşüncesinden ilk sapma oluşmuş, bu örneği Tersane Hazinesi, Zahire Hazinesi izlemiş, zaman içinde ve bilahare Mukataat Hazinesi, Mansure Hazinesi, Redif Hazinesi, Darphane Hazinesi ve Maliye Hazinesi kurulduğu görülmüştür. Hazine sayısının artması Osmanlı mali sistemini bozmuş, mali disiplini alt üst etmiştir. Osmanlı İmparatorluğu’nun çöküşünde hazine sayısının artmasının özel bir yeri ve önemi olduğu bilinmektedir. Tek ve merkezi hazine sistemine 1839 yılında geri dönüldüğü görülmüştür(29).
Mahfi EĞİLMEZ, “Varlık fonu nedir, nasıl çalışır?” Kendime Yazılar, 25.08.2016, http://www.mahfiegilmez.com/2016/08/varlk-fonu.html?m=1 (Erişim Tarihi: 07.10.2016)
238
YAKLAŞIM YIL 25 SAYI 289 OCAK 2017
Cumhuriyet döneminde 1980’li yıllarda bütçe dışı fonlar yoluyla çoklu ve adem-i merkeziyetçi hazine sistemine tekrar dönülmüştür. Çoklu hazine sisteminin en zararlı tarafı gider önceliklerinin kaybolması, merkezi hazinenin gelirlerinin dağılması, belirli gelirlerin belirli giderlere ayrılması nedeniyle zorunlu olan bir kısım giderlerin gerçekleştirilememesi ve bütün bunların neticesinde kamu yönetiminde mali disiplinin ortadan kaybolması olarak ortaya çıkmıştır. 1994 ve 2001 krizlerini hazırlayan iktisadi ve mali altyapıda sayıları 70’i aşan(30) bu fonların olumsuz katkıları olduğundan 2000’li yıllarda hayata geçirilen yapısal reformların en önemli kısımlarından birisi de bu çoklu mali fon yapının ortadan kaldırılması olmuştur. TVFY ile çoklu hazine ve adem-i merkeziyetçi hazine sistemine yeniden adım atıldığını söylemek yanlış olmayacaktır. Bu tercihin hayırlara vesile olması temenni edilir. VII- ORTA GELİR TUZAĞINDAN ÇIKIŞTA TVFY ETKİSİ Bilindiği üzere, herhangi bir ülke ekonomisinde kişi başına belirli bir gelir seviyesine(31) ulaşıldıktan sonra o noktadan daha ileriye gidilememesi ve bu noktada ekonomide durgunluk içine girilmesi durumuna orta gelir tuzağı (OGT) denilmektedir. Türkiye’nin içine düştüğü orta gelir tuzağından çıkışta TVFY’nin olumlu etki (30) (31)
edebileceği düşünülmektedir. OGT’ndaki ekonomilerde; a) İmalat sanayisindeki gelişme yavaştır. b) Genel tasarruf ve dolayısıyla yatırım seviyesi düşük düzeydedir. c) Emek piyasasında çalışan kesim için şartlar zor ve zayıftır. d) Sınaîde çeşitlenme eksiktir. Ancak, OGT hali bir kader değildir. Bu tuzaktan çıkış, gerekli tedbirlerin alınması ve hassasiyetle uygulanması suretiyle mümkündür. Dolayısıyla yukarıda sayılan hususların tersine çevrilmesiyle OGT’ndan çıkışın mümkün olabileceği değerlendirilmektedir. OGT’den çıkış için sınaîde çeşitlenmeyi geliştirmek, imalat sanayindeki büyümeyi hızlandırmak, tasarruf seviyesini artırarak büyük yatırımlara iç finansman desteği temin etmek ve emek piyasasındaki çalışma şartlarının iyileştirilmesini sağlamanın ilk başta alınacak tedbirlerden olduğu düşünülmektedir. Ayrıca, OGT’den çıkışı teminen idari, mali, hukuki ve iyi yönetişime ilişkin yapısal tedbirler hızla geliştirilerek dikkatle uygulanmalı, Türk sınaî envanteri tamamlanmalı ve sınaîde ürün çeşitlenmesini sağlayacak teşvik tedbirleri hayata geçirilmelidir. Kayıt dışılıkla daha etkin mücadele edilmeli, kamusal karakterli (Zafer Havalimanı, Ayaş Tüneli … vb.) verimsiz yatırımlara son verilmeli,
DEDEOĞLU, agm. Örneğin kişi başına 10.000 ABD Doları gelir seviyesine.
YAKLAŞIM YIL 25 SAYI 289 OCAK 2017
kamu harcamalarındaki savurganlık önlenmeli, toplumdaki tüm mükelleflerin vergi yükünün hafifletilmesini ve mükellef sayısının artırılmasını sağlayacak kapsamlı bir vergi reformu geliştirilerek hayata geçirilmelidir. Şayet etkin, ekonomik, verimli ve etkili yönetilir ise Türkiye’nin içine düştüğü görülen OGT’ndan çıkışta ve yapısal sorunlarının aşılabilmesinde, ekonomide üretkenlik, etkinlik, verimlilik, etkililik ve rekabetçi bir yapının oluşumuna katkı veren yapıda bir TVFY’nin manivela olarak kullanılabilmesi mümkün olabilecek, kaldıraç etkisi yaygınlaşarak ekonomiyi genişletecek ve büyütecektir. VIII- SONUÇ Türkiye gibi gelişen ülkelerde zayıf bilişim, yönetişim altyapısı ve düzenleyici işlem boşluklarının proje seçiminde, değerlendirilmesinde, uygulanması ve izlenmesi konusunda kapasite eksiklikleri bulunmasının TVFY’nin işleyişini sıkıntıya sokabileceği dikkate alınarak gerekli çözümler zamanında ve uygun zeminde geliştirilerek istisnasız uygulanması sağlanmalıdır. Yatırım projelerini yönlendiren ve belirleyen tek değişkenin finansal getiri olduğu hatırlanarak proje seçiminde dış müdahalelere ve kayırmacılığa meydan verilmemelidir. (32) (33)
239
Uzman ve kalifiye personel istihdamı ve uygun idari kapasitenin oluşturulması, geliştirilmesi, hukuki altyapının ve ikincil mevzuat düzenlemelerinin sağlıklı oluşturulması, bağımsız dış denetim ilkelerine uygunluk, aleniyet içinde, bağımsız ve özerk çalışacak bir yönetim yapısının teşkili, Santiago ilkeleri’ne(32) önem verilmesi(33) başarı için elzemdir. Özellikle büyük ölçekli kamu yatırımlarının finansmanında karşılaşılan güçlüklerin bertaraf edilmesinde ve orta gelir tuzağından çıkışı teminen modern finansman teknikleri ve çağdaş kamu yönetimi usullerine uyumlu olarak profesyonellik temelinde yönetilmesi öngörülen TVFY’nin, diğer ülkelerde görülen başarılı fon uygulamaları ile rekabet halinde önümüzdeki yıllarda Türkiye’ye iktisadi ve siyasi açılardan önemli katkılar ve kazanımlar sağlayabilmesi için uygun kaynak kalemleri oluşturularak finansman desteği verilecek yatırım projelerinin çok etkili, verimli ve etkin yönetilmesi elzemdir. TVFY ve bu fona bağlı alt fonlarca ihraç edilecek tahvillerin/senetlerin KOF’a ve GOS’lara dönüşmesinin engellenmesine matuf tedbirler alınmalı, yaşanan geçmiş deneyimlerden gerekli çıkarımlar yapılarak tarihin tekerrür etmesine mani olunmalı, mali disipline dikkat edilmelidir.
WONG, agm. The World Bank (2014). Sovereign Wealth Funds and Domestic Investment in Resource-Rich Countries: Love me, or Love me Not? Economic Premise, January, Number 133. http://documents.worldbank.org/curated/en/591431468327388337/pdf/840160BRI0EP130Box0382 124B00 PUBLIC0.pdf s. 3 (Erişim Tarihi: 03.10.2016)
