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文 吳文彥 作者簡介 About the Author 【現任】 義守大學公共政策與管理學系助理教授 【學歷】 國立成功大學都市計劃學系暨研究所都市計劃工學博士中國文化大學實業計劃研究所工學碩士國立中興大學地政系法學士 【經歷】 國立中山大學公共事務管理研究所兼任教授國立高雄大學都市發展與建築研究所兼任助理教授長榮大學土地管理與開發學系兼任助理教授高雄市政府顧問兼都委會執行祕書高雄市政府都市發展局、工務局副局長高雄市政府都市計畫委員會執行秘書 全球化永續發展願景下的 台灣「都市計畫與市地重劃關係」探索 126 壹、前言 近代都市計畫源起於 18 世紀中葉工業革命之後，產生人口都市化現象，都市成為生產基地，資本主義迅速發展，衍生勞工權益保障，社會福利供應，貧窮問題，醫療與公共衛生，住宅與勞工教育訓練的需要。當時為解決這些問題，歐美國家提出了社會福利與保險制度來緩和社會衝突與壓力。同時為解決公共衛生，促進產業發展，供應穩定的勞動力，國家透過都市計畫的介入，提供經濟與社會發展需求土地，因而促成了都市計畫是為生產而服務的歷史定位，後來隨著都市化現象的累積，逐步演變到集體消費 1 的民生供應問題。都市計畫為生產服務到集體消費干預在這個過程中，功能在於促進生產和提供勞動力再生產（ labor reproduction ）的供應，都市計畫成為歐美先進國家，甚至城市累積競爭力的重要政策干預工具（吳文彥， 2002 ： 2-2 2 ）。然而從國家干預的觀點觀察，都市計畫這個功能從日本人在台灣的殖民，都市計畫不僅是日本總督府遂行政治意識型態改造，社會秩序控制，經濟資源開發的工具，都市計畫的擬定與建設更是台灣都市現代化的基礎建設之一（黃世孟， 1987 ： 8 3 ）。顯然都市計畫之推動亦涉及到十九世紀與二十世紀初的帝國主義殖民的歷史潮流，其中不僅涉及都市計畫的源起與引介到殖民地的實驗過程，更涉及都市計畫的實踐過程中，是採行何種土地開發機制的討論。因此，在討論都市計畫引介入台灣的過程中，亦伴隨著歐美先進國家在市地重劃與其普及到亞洲殖民地的實驗討論（ Robert Home, 2002 ）。都市計畫與市地重劃的關係，係隨著都市現代化的發展歷程，扮演著為生產服務，提供住宅建地與勞力再製的空間規劃與用地供應的「福特主義（ Fordism ）」生產流程型式的垂直分工。二十一世紀，節能減碳，節水減耗，生態保育和資源再生利用的永續發展願景已經成為城市經營管理的社會主流價值，同時都市計畫亦轉型為建構城市競爭力的策略規劃功能，在都市開發部門，都市計畫與市地重劃的傳統垂直分工，伴隨全球化衝擊，呈現著「後福特主義（ Post-Fordism ） 4 」水平整合密切接合的趨勢。以下將依循都市計畫的演變時間軸線進行討論。 全球化永續發展願景下的台灣「都市計畫與市地重劃關係」探索 集體消費係指工業化帶來人口都市化的日常民生供應與公共服務事項。吳文彥， 2002 ： 2-2 頁。黃世孟， 1987 ： 8 。後福特主義，係用來說明支配經濟生產，消費與有關社會現象的制度與規律。被用來和亨利福特在汽車工廠的組裝系統所帶 動的生產消費與有關社會現象構籌的制度秩序作對比。福特在汽車廠讓工人在裝配線上，執行個別指定的工作。後福特主義的特徵和範疇定義，呈現相當多樣化解讀，且在不同學派之間爭論不休。後福特主義由以下特徵組成：（ 1 ）新的資訊科技；（ 2 ）強調消費者的類型對照於先前重視社會階級；（ 3 ）服務業與白領工人的興盛；（ 4 ）勞動力的女性化；（ 5 ）全 球化的金融市場。 1.2.3.4. 127 貳、都市計畫的源起與制度演變 如所週知，工業革命發軔於 18 世紀，茁壯於 19 世紀，隨著 20 世紀交通運輸的昌明，讓都市成為經濟發展與人口聚居的場域。都市計畫初期為解決公共衛生和生活環境品質惡化問題，初期的都市計畫屬於烏托邦願景式的規劃，其中 Howard （ 1850-1928 ）的「花園城市」（ The Garden City ）和 LeCorbusier (1887-1965) 的「明日城市」（ The City of Tomorrow ）即為其中代表。由於資本主義城市的工業化發展，都市住宅問題與生活環境品質惡化日益嚴重， 1928 年歐洲的知識份子揭櫫了雅典憲章的願景，讓都市計畫的議題從為生產服務進入到生活集體消費場域的社會議題之公共介入（ Castells &Saunders, 1993:138-139 5 ; Taylor, 1998:95-130 6 ）。二戰之後，在都市重建的過程中，逐步驗證並建構了以產業就業人口帶動城市發展的基礎產業理論架構。對於都市土地使用的預測，係從家戶人口（ household ）和就業人口數量為基準。隨著人口都市化， 1930 年代福特主義的生產調節範型，讓小汽車大量生產，價格普及化，量產與規格化，勞工福利與專業分工，促成產業在製程與產能的革命。造成都市蔓延與交通壅塞成為新的都市議題，都市計畫成為供給導向，計量分析與預測方法取代了傳統式的脈絡計畫與質性分析方法。都市計畫的規劃準則與標準的量化指標管控，成為戰後台灣都市計畫的主要規劃體制與操作架構（徐進鈺 , 1990 ： 151-175 7 ）。 1990 年代環境議題隨著全球化的趨勢進入歐美先進國家的都市計畫議題。近年來的全球氣候變遷與溫室效應，永續發展的觀念已經成為 ＂如何實踐 ＂ 的議題，不再是＂論述主張＂的問題。同時在規劃尺度上，一方面從都市治理擴大到區域治理，甚至是全球經濟版塊再結構的範疇，都市計畫的議題和遠景轉移更成為當前都市規劃的焦點；另方面呼應著全球化的衝擊，地方化的現象日益加速，強調地方認同（ local identity ），社區互動與地方生活環境品質的重視，環境保育和歷史文化保存的議題日益衝擊著傳統的都市計畫。其中全球化的趨勢當中，政府層級整併，組織再造，法令鬆綁，更衝擊到規劃過程的縮減。尤其在 1990 年東歐共黨解組之後，全球化現象加速，全球化的普遍趨勢為，消除流通障礙，不管是物流，金融，資訊流通甚至技術與非技術勞動力的流動加劇，國家影響力消褪，地方分權政府組織扁平化，法律鬆綁，企業主義觀點，帶動了公私合夥關係（ partnership ）的發展，連帶的計畫體制流程也因此壓縮扁平化或整併，並朝向公私協力關係， Castells, M. & Saunders, P. ,1993,: 138-139.Taylor, Niger.1998:132-152.. 徐進鈺， 1990: 3 （ 1 ） 151-175 。 5.6.7. 128 私人部門和第三部門在都市開發扮演更形重要的角色（ Jessop, 1992, Amin,1994 ， Newman and Thornley, 1996 ） 8 。就在這個全球化的趨勢下，歐洲；歐盟城市規劃師會議和歐洲規劃研究學會（ the European Council of Town Planners and the Associationof European Planning Schools ），展開了歐盟跨國間的都市規劃理論和實務的觀念交流，並對於各國的都市計畫與發展策略產生重大的影響和效益。歐盟發行的歐洲規劃體制概要（ Compendium of European PlanningSystem ）指出，近年來歐盟各國的都市政策趨勢，都將提昇城市的內在競爭力，爭取外來投資，視為經濟發展與全球競爭的基礎建設，同時在環境和社會公平議題日益顯示其關注，在都市政策走向方面，亦反映了這些議題的平衡與對應策略，並落實到都市計畫的實踐，是以都市計畫亦顯示了策略規劃的特質。這些都市計畫議題的變遷，反映了國際社會的主流願景和議題的典範轉移（ Newman and Andy Thornley, 1996: 9-26 ）。 參、歐洲都市計畫體制的分類 都市計畫權力的取得，係透過立法和規則的具體實現，而這些是一個特定國家的法定（ legal ）機關組成的一部分。計畫體系會受到國家法律，憲法架構和行政與專業文化的影響，而在國與國之間有著很大的差異（ Healey and William, 1993 ： 701, Newman & Thornley, 1996 ： 28-30) 。在總結了 1990 年代的歐洲都市計畫發展類型分類與演變， Newman & Thornley(1996) 認為可以從各國的法律體系，行政體制和計畫體制的差異進行分析。其中最為重要的分別在於中央政府與地方政府之間的權力制衡（ check & balance ），為地方權力的中心議題，必然對於都市計畫的權力自主（ autonomy ）和效力（ strength ）產生重大影響（ P:30 ）。為進行歸納不同的計畫體制類型， Newman & Thornley(1996) 將有關研究文獻已有普遍共識的都市計畫體制分類區分為：英國式，拿破崙（法國）式，日爾曼（德國）式，斯堪地那維亞（北歐）式，東歐式五種類型的法律與行政家族的地理分布（詳見圖 1 ）。 see Post-Fordism A Reader, eds. By Ash Amin, 1994; chapter 9, Jamie Peck and Adam Tickell, Searching for aNew Institutional Fix: the After-Fordist Crisis and the Global-Local Disorder.8. 全球化永續發展願景下的台灣「都市計畫與市地重劃關係」探索 圖1 歐洲法律與行政體制分佈圖資料來源： Newnan &Thornley(1996:29) 129 從圖 1 ，法律和行政體制的家族的地理分布當中，可以看到在法律體系家族方面，主要區分為英國（包括英格蘭，威爾斯，愛爾蘭）家族，法國家族（包括法國，義大利，西班牙，葡萄牙，荷蘭，比利時，盧森堡），德國家族（包括德國，瑞士，奧地利，以及東歐），北歐家族（包括挪威，瑞典，丹麥，芬蘭），蘇格蘭與希臘則分別混雜了英國與法國，法國與德國的法律架構。在行政體制家族之地理分布上，英國家族（英國與愛爾蘭）和北歐家族（挪威，瑞典，丹麥，芬蘭）為二個獨立的群體；其餘二個群落分別為法國家族（法國，義大利，葡萄牙，荷蘭，盧森堡，希臘）和德國家族（德國，瑞士，奧地利），西班牙和比利時則為法國與德國二個群落的交集，亦即混合了法國與德國的行政體制。英國和法國均屬於中央集權行政體制，在都市計畫體制亦然。 1990 年代亦屬於法律體制和行政體制劇變的年代，同時亦衝擊到都市計畫體制。一方面東歐解組，東歐國家從社會主義轉向資本主義，在共黨統治前的土地清理歸還原有地主和私有財產權重建以及公私協力關係的過程中產生很多衝突，並衝擊到都市計畫的規劃過程與效力。其中公私協力的夥伴關係牴觸公共利益等爭議不斷；另方面，北歐國家的社會福利制度造成國家財政匱乏，在社會福利的立場從左翼轉向右翼的政策，同時也在國家與地方權力的平衡上，釋出更多的權力給予地方政府。在都市計畫作為地方政府的權力特徵上，以德國最具有特殊的文化發展背景 9 。德國為 16 個邦組成聯邦，在行政體制上有著地方分權地方自治的傳統。在都市計畫體制上，都市計畫向來就是地方政府的自治事項。英國和法國的行政體制傳統為中央集權，地方政府的權力自主和施政能力極為有限。英國和法國直到 1990 年代以後才進行地方分權，並試著將都市計畫權力下放到地方政府（ Newman & Thornley ， 1996:27-42) 。在這些都市計畫體系家族中，法律體系區分為海洋法系和大陸法系。前者以英國為代表，並隨著殖民歷程擴散到美國，澳洲，新加坡，香港等國家；後者包括法國，德國，北歐，東歐等歐陸國家均屬於大陸法系，其中涵蓋了羅馬法，日耳曼法和拿破崙法典的法律根源傳統，並延伸到當前的法律體系當中。在行政體制方面，則以中央集權和地方分權區分了不同的行政管 在西元 12 、 13 世紀時，德國沿波羅的海的城邦國家（ City State ），曾經組成漢薩聯盟，萊茵河流域城市亦組成萊茵聯盟，這些城市具備高度的自主權力，擁有徵稅，徵兵的權力。後續在組成德意志共和國聯邦時，亦保留地方城市高度的地方自治 權力。 9. 130
